Регистрация в органах внутренних дел как средство обеспечения безопасности в Российской Федерации

Проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа не сводится к оптимизации и адаптации существующих правовых механизмов государственного управления применительно к современным условиям. В ее основе лежит принципиально иной подход к построению системы взаимоотношений органов исполнительной власти и личности, основанный на обеспечении разумного баланса публичных и частных интересов.

Следует также отметить, что обеспечение безопасности представляется обоснованным признать одной из основных функций Российского государства.

Несмотря на это, право личности на безопасность в Конституции РФ четко не регламентировано. По крайней мере, такое право не входит в перечень конституционных прав и свобод, хотя фактически и содержится в них и является комплексным правом индивидов1. Обеспечение безопасности личности представляется элементом правоохранительной деятельности государства.

Исходная законодательная дефиниция безопасности закреплена в нормах Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Согласно названному закону безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данный закон небезосновательно подвергается критике потому, что, во-первых, он был принят до принятия ныне действующей Конституции в условиях уже не существующей политической и экономической систем; а во-вторых, он не дифференцирует различные аспекты безопасности государства, включающей в себя национальную, государственную и конституционную безопасность2.

А.И. Стахов в качестве одного из элементов структуры безопасности выделяет типизированные ситуации, связанные с возникновением и (или) развитием вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды. К таким ситуациям он в част- ности относит формально определенные, подлежащие официальной оценке со стороны государства правомерные действия (деятельность) физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников повышенной опасности конституционным и иным законным интересам3. В качестве одной из таких сфер А.И. Стахов выделяет так называемую санкционированную безопасность, под которой понимает урегулированное правом состояние защищенности конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, при котором исключены вредоносные техногенные и природные факторы окружающей среды, связанные с подлежащими официальной оценке (санкционированию и контролю) со стороны государства правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию таких предметов, явлений и процессов. Примером данных видов безопасности являются лицензионная безопасность, сертификационная безопасность, а также регистрационная безопасность.

Органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов в данной сфере, организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности, осуществляют меры в данной сфере в пределах своей компетенции, в соответствии с законом создают, реорганизуют органы обеспечения безопасности4.

При классификации органов административно-публичного обеспечения безопасности по характеру полномочий отдельно следует выделять регистрационные органы.

В настоящее время органы внутренних дел осуществляют регистрационную деятельность в следующих направлениях: 1) регистрация автотранспорта; 2) регистрация оружия; 3) регистрация граждан; 4) дактилоскопическая регистрация граждан; 5) регистрация преступлений и правонарушений; 6) криминалистическая регистрация (различные учеты).

Рассматриваемую деятельность осуществляют подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Федеральной миграционной службы РФ, районные отделы внутренних дел, экспертнокриминалистические центры.

Следует согласиться с мнением о том, что, несмотря на столь объемную множественность видов регистрируемых объектов, все действия, связанные с регистрацией, осуществляются в значительной степени единообразно5.

Применительно к данной проблеме наиболее удачным представляется общее понятие государственной регистрации, предложенное П.И. Кононовым. По его мнению, государственная регистрация есть урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по признанию и подтверждению со стороны государства правового статуса (состояния) отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновения, изменения или прекращения, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, иных юридических фактов6.

А.Н. Добров предлагает под регистрационной деятельностью органов внутренних дел понимать подзаконную, исполнительнораспорядительную деятельность специально уполномоченных подразделений по осуществлению регистрации граждан, реализующих свои права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ, отдельных материальных объектов, являющихся источниками повышенной опасности, носителей информации, необходимых для идентификации личности, а также контроля за соблюдением правил регистрации, в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Правовую основу данной деятельности составляют нормы законов, подзаконных, а также ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих задачи, функции и компетенцию в сфере регистрации. Основными среди них являются Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон «Об оружии», Закон РФ «О милиции», Федераль ный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Следует отметить, что не все виды регистрационной деятельности органов внутренних дел находят свое отражение в нормах законов. Ряд из них установлены и регламентированы лишь подзаконными, а иногда и ведомственными актами.

Одним из заметных недостатков рассматриваемой сферы является отсутствие единого нормативного правового акта, содержащего исчерпывающий перечень всех объектов, подлежащих регистрации в органах внутренних дел Российской Федерации.

Административно-публичное обеспечение безопасности связано с непосредственным вмешательством уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность организационно не подчиненных данным органам граждан, коммерческих и некоммерческих организаций в целях подчинения их поведения общеобязательным условиям и требованиям безопасности, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами. Данная деятельность носит правоприменительный характер и осуществляется посредством применения специальных охранительных актов применения права и, таким образом, является одним из видов правоохранительной деятельности, который осуществляется специализированными органами публичной власти.

В целом следует отметить, что регистрация в органах внутренних дел носит в большей степени учетный, нежели правоустанавливающий характер и имеет достаточно широкую и разноплановую по юридической силе нормативную базу. И, как следствие, данная деятельность не в полной мере соответствует тенденциям административной реформы.

Стариков И.Ю.

Регистрация в органах внутренних дел как средство обеспечения безопасности в Российской Федерации

• ³    Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: монография. -М., 2006. - С. 22.

• ⁴    Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М., 2004. - С. 536.

• ⁵    Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2007. - С. 605.

• ⁶    Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. — Киров, 2001.-С. 81.

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

А.П. Царакова,          аспирант кафедры конституционного и администра тивного права ЮУрГУ

Зарождение автомобильной промышленности фактически происходило в конце XIX -начале XX вв. с появлением двигателя внутреннего сгорания. В России первый автомобиль был построен в 1910 году. На первых порах появление автомобиля воспринималось как чрезвычайное явление, а его движение регулировалось различными правовыми нормами, обеспечивающими общественную безопасность.

По исследованиям В.И. Жулева, начало правовому регулированию дорожного движения в России положил декрет «Об автодвижении по город Москве и его окрестностям» от 16 июня 1920 г.1

Автор обращает внимание на то, что высший орган исполнительной власти страны установил правила только на относительно небольшой территории, где в основном и был сконцентрирован автомобильный парк того времени.

Однако этот декрет не положил начало формированию базы законодательства, регулирующего направления административной политики в отношении правонарушений на автомобильном транспорте. Более того, принятие правил «местного» масштаба в известной мере оказало влияние на то, что в течение почти пятидесяти лет в нашей стране правила движения автомобильного транспорта принимались лишь местными органами власти.

В первом Уголовном кодексе РСФСР 1922 года, а также в Уголовном кодексе РСФСР, введенном в действие постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 г., преступления на различных видах транспорта рассматривались в основном в сфере экономической преступности. В уголовном законодательстве того времени не было сформировано состава преступления, предусматривающего ответственность за нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспорта. Такие деяния в случае причинения смерти или телесных повреждений потерпевшим от транспортных происшествий квалифицировались по соответствующим статьям главы 5 УК «Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности».

Надзор за соблюдением норм и правил, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, приобрел актуальность с начала 30-х гг., когда рост автомотопарка и, как следствие, интенсивности движения на автомобильных дорогах обусловил резкое увеличение количества дороднотранспортных происшествий. В 1932 году в составе центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при СНК СССР была образована специальная инспекция для наблюдения за состоянием и эксплуатацией транспортных средств в автохозяйствах всех ведомств, а также за строительством и содержанием дорог (с 1934 года - Госавтоинспекция). СНК СССР постановлением № 1182 от 3 июля 1936 г. утвердил «Положение Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции СССР»2.

Однако, как отмечает Б.В. Российский, не будучи фактически наделенной юрисдикционными полномочиями, эта инспекция не могла оказывать должное влияние на положение, которое сложилось в тот период во многих автохозяйствах и других организациях, причастных к данной деятельности. Поэтому с 1936 года в качестве надведомственного надзорного органа ГАИ вошла в состав НКВД СССР.

С 30-х гг. шел процесс расширения круга задач ГАИ, что привело к сосредоточению у нее основных функций по обеспечению безопасности дорожного движения. Это фактически превратило инспекцию в орган, единолично организующий и реализующий весь комплекс профилактических мероприятий и отвечающих за аварийность на улицах и дорогах. Нередко ГАИ осуществляла внутриведомственные контрольные полномочия других субъектов управления, имеющих исключительно технический характер (например, в соответствии с постановлением Экономического совета при СНК СССР от 8 февраля 1942 г. ГАИ осуществляла надзор за внедрением газогенераторных установок в автомобили и расходованием легковыми автомобилями бензина строго по лимитным книжкам).

Царакова А.П.

Развитие российского законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения

С развитием автопарка страны, интенсификацией движения по дорогам обеспечение безопасности дорожного движения становится серьезной проблемой. Наличие законодательного пробела затрудняло борьбу с посягательствами на безопасную работу автотранспорта. В судебной практике такие деяния квалифицировались либо по статьям о преступлениях против личности, либо как нарушения обязательных постановлений об охране порядка на транспорте, либо как преступнонебрежное исполнение водителем своих служебных обязанностей. Такая практика не обеспечивала эффективного наказания за грубые нарушения правил безопасности движения. Верховный Суд СССР неоднократно давал разъяснения по транспортным преступлениям, а 15 сентября 1950 г. Пленум принял специальное постановление «О квалификации преступлений, связанных с нарушением правил дорожного движения на автомототранспорте»³. Внесение изменений в законодательство продолжалось.

С 1 января 1968 г. вступили в действие единые для всей страны «Правила дорожного движения по улицам и дорогам СССР». Еще более длительное время в стране отсутствовало единое административное законодательство, устанавливающее ответственность участников дорожного движения. Только 15 мая 1983 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения», который с 1 сентября 1983 г. устанавливал единую административную ответственность на всей территории СССР4.

В конце XX в. стало ясно, что для борьбы с правовым нигилизмом водителей и пешеходов необходимо широко использовать административные санкции. К ним в России невозможно применить уголовные и дисциплинарные меры карательного воздействия. Административная ответственность, административное наказание - единственное необходимое средство карательного воздействия на лиц, не соблюдающих действующие юридические нормы.

КоАП РСФСР, принятый 20 июня 1984 г.5, содержал 64 нормы об административной ответственности за правонарушения, посягающие на безопасность движения (гл. 10 «Административные правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи»), из которых 13 посвящены ответст- венности водителей за нарушения правил дорожного движения. Отметим, что рассматриваемая сфера административно-правового регулирования развивалась в этот период весьма динамично: только статьи 114 и 115 КоАП РСФСР изменялись по пять раз каждая.

В настоящее время административное законодательство в сфере обеспечения дорожного движения сконцентрировано в различных правовых источниках: Конституция РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), федеральное законодательство, постановления Правительства РФ.

В сфере федерального законодательства о безопасности дорожного движения главное место принадлежит Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», в соответствии со ст. 24 которого права граждан на безопасные условия движения по дорогам России гарантируются государством, а положения ст. 3 Закона устанавливают приоритет ответственности государства за обеспечением дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.

Однако основным источником административного права сейчас является Кодекс РФ об административных правонарушениях, введенный в действие с 1 июля 2002 г.

По объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ превосходит своего предшественника - КоАП РСФСР 1984 года. Однако стоит отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности. Многие его положения учтены в КоАП РФ.

В отличие от кодексов, существующих достаточно давно, - УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ - КоАП РФ содержит две группы норм:

• -    материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (1 и 2 разделы КоАП РФ);

• -    процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разделы 3-5 КоАП РФ)⁶.

КоАП РФ сделал огромный шаг в развитии правосудия по административным делам. В КоАП РФ выделена специальная (12) глава «Административные правонарушения в области дорожного движения». В 1984 году КоАП РСФСР относил к подведомственности судей рассмотрение дел о совершении административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (четырем статьям), содержавшимися в Кодексе. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса. Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов административных правонарушений, а более 60 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.

Как невозможно объять необъятное, так невозможно кодифицировать все законодательство об административных правонарушениях. Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушения законов субъектов РФ.

Нетрудно заметить, что роль административной ответственности в борьбе с право нарушениями в области безопасности дорожного движения повышалась с течением времени, развитием автомобильной промышленности и распространением автомобилей на всей территории страны.

В настоящее время административная ответственность стала основной формой применения государством карательных санкций к лицам, игнорирующим установленные в России Правила дорожного движения и тем самым подвергающим опасности не только свою жизнь, но и здоровье, и благополучие законопослушных граждан.

• ¹    Жулев В.Н. Транспортные преступления. - М„ 2001.

• ²    Российский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного движения И Государство и право-1995,-№6.-С. 68.

• ³    Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР (1924-1977). - М., 1978. - Ч. 1 - С. 76.

• ⁴    Федорченко М.В. Нарушение правил движения и эксплуатации транспортных средств: уголовно-правовой и криминологический аспекты: дис.... канд. юрид. наук. -Н. Новгород, 2004. - С. 18.

• ⁵    Ведомости ВС РСФСР. - 1984. - № 27. - Ст. 909.

• ⁶    Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. - М., 2007. - С. 543.