Регулирование привлечения и использования труда иностранных работников в России и странах Евразийского экономического союза

Россия катастрофически теряет население, численность которого на начало 2019 года составляла 146,7 миллионов человек. Прирост численности населения идет в основном за счет мигрантов. Ускорились темпы снижения численности рабочей силы. Учитывая непростую ситуацию с уменьшением трудоспособного населения, привлечение мигрантов — иностранных работников (по терминологии трудового законодательства) является одним из способов решения проблемы обеспечения трудовыми ресурсами экономики страны. Потребность в труде мигрантов не уменьшается. В 2018 г. на миграционный учет было поставлено почти 16,5 миллионов человек (в 2017 г. — 14,5 миллионов) [1].

Законодательство, регулирующее труд иностранных работников, не отличается стабильностью, меняется, предъявляя более жесткие требования. В связи с этим представляется актуальным исследование правового регулирования отношений по трудоустройству и занятости с участием иностранных граждан.

Цель, поставленная в настоящей статье, состоит в том, чтобы исследовать правовое регулирование привлечения и использования труда иностранных работников в России и странах Евразийского экономического союза. Для достижения цели были решены следующие задачи: проведен анализ данных о привлекаемых в Россию иностранных работниках; проанализировано законодательство, регулирующее отношения по привлечению и использованию труда иностранных работников, изучена практика его применения. Сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего рассматриваемые отношения, и направления формирования единого рынка труда.

Результаты исследований

При анализе правового регулирования труда иностранных граждан в основном уделяется внимание миграционному законодательству, сложному процессу оформления и дальнейшего сопровождения трудовых отношений, нарушениям работодателями норм о привлечении мигрантов к труду [2, с. 113-118], рассматриваются проблемы коллизий законодательства при применении труда мигрантов [3, с. 57-60], а также вопросы гармонизации трудового законодательства государств [4, с. 70-83]. На наш взгляд, представляют интерес правила о приоритетном трудоустройстве российских граждан, которые оказывают влияние на рынок труда. Положения о приоритетном трудоустройстве россиян содержатся в Трудовом кодексе РФ, Федеральном законе РФ от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (ст. 18.1). В частности, в ч. 3 ст. 3 ТК РФ речь идет о поддержании оптимального баланса трудовых ресурсов, содействии в приоритетном порядке трудоустройству граждан РФ и решении иных задач внутренней и внешней политики. Ограничения, установленные в целях национальной безопасности, не признаются дискриминацией. Эти правила не противоречат Конституции РФ, которая предусматривает, что лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, пользуются правами граждан России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами РФ. Международные нормы ориентируют учитывать последствия миграции как для поставляющей мигрантов стороны, так и принимающей стороны. Одним из способов защиты рынка труда является квотирование рабочих мест. Установлен механизм определения необходимости в привлечении мигрантов — иностранцев для работы в регионе и их количеств а в соответствии с правилами определения потребности в иностранных работниках. Межведомственная комиссия, создаваемая в субъекте России, принимает решения исходя из социально-экономической ситуации в регионе, на рынке труда, с учетом правил о приоритетности трудоустройства россиян и соблюдении баланса трудовых ресурсов. В дальнейшем при изменении ситуации есть возможность скорректировать заявку на привлечение иностранных работников, что фактически и происходит на протяжении года.

Таблица 1 — Потребность в привлечении иностранных работников по РФ (человек)

Год	2013	2014	2015	1916	2017	2018	2019
Квота на привлечение иностранных работников	1	1	275856	214	177043	178454	144583
по РФ	745000	631586		786
Квота на привлечение иностранных работников по УрФО	—	28891	16311	19547	21772	17764	11571

Квота на привлечение иностранных работников по Свердловской области

11289   6756

6657  6632

Составлено автором на основании постановлений Правительства РФ, приказов Министерства труда и социальной защиты РФ

Как следует из таблицы, наблюдается снижение числа иностранных работников, необходимых работодателям. Резкое уменьшение количества приглашений иностранных работников в целях осуществления трудовой деятельности с 2015 года связано с изменением законодательства: теперь квота определяется только в отношении граждан, прибывающих на основании визы. Иностранные работники из стран с безвизовым режимом с 2015 года имеют право осуществлять трудовую деятельность на основании патента и приезжают в страну вне квот. Нет ограничений на трудоустройство граждан государств участников ЕАЭС (ст. 97 Договора о ЕАЭС). При этом рынок открыт не только для неквалифицированных работников. Поощряется привлечение квалифицированных специалистов – они могут получать рабочую визу многократно и соответствующие разрешения на работу вне квот (в том числе и члены их семей). Перечень профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов, на которых не распространяются квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим на основании визы, разрешений на работу, утвержден Министерством труда РФ [5]. Перечень постоянно пополняется новыми профессиями. В частности, Приказом Министерства труда РФ от 10.02.2016 года № 47н добавлен ряд специалистов туристической сферы, общественного питания, гостиничного бизнеса — теперь им не нужны разрешения на работу. В перечне содержится 78 позиций.

Тенденция на привлечение квалифицированных специалистов прослеживается и в снятии ограничений на работу в некоторых сферах деятельности. Так, например, Воздушный кодекс РФ запрещал иностранным гражданам входить в состав экипажа воздушного судна, но в 2014 году этот запрет был снят, что диктуется недостатком соответствующих специалистов — кадров летного состава. Для привлечения квалифицированных специалистов, временно находящихся в стране, предусмотрено льготное правило об освобождении от уплаты взносов в ПФР. Пока что, к сожалению, иммиграционный поток состоит на 80 % из неквалифицированных или имеющих низкую квалификацию работников. Таким образом, значительная часть иностранной рабочей силы трудоустраивается в России независимо от установленных квот.

Помимо квот разрешений на работу с целью защиты национального рынка труда Правительство РФ устанавливает ограничения для привлечения иностранных работников, определяя допустимую их долю в тех или иных сферах экономической деятельности.

Таблица 2 — Допустимая доля иностранных работников в сферах экономической деятельности (% от общей численности работников)

Год	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Розничная торговля алкогольными напитками	15	15	15	15	15	15
Деятельность в области спорта	25	25	25	25	25	25
Торговля фармацевтическими товарами	0	0	0	0	0	0
Торговля в палатках, на рынках и прочей розничной торговли вне магазинов	0	0	0	0	0	0
Овощеводство	—	50	50	50	50	50
В области сухопутного пассажирского транспорта	—	50	40	30	28	26
Розничная торговля табаком	—	15	15	15	15	15
Строительство	—	—	—	—	—	80

Составлено автором на основе постановлений Правительства РФ, Приказов Министерства труда и социальной защиты РФ

Допустимая доля иностранцев неизменна на протяжении ряда лет, за исключением доли иностранных работников в сфере сухопутного пассажирского транспорта и автомобильного грузового транспорта, где она ощутимо снижается. В 2020 г. предполагается снижение доли иностранных работников в строительстве до 60 %.

Существуют квоты и по отдельным профессиональным группам работников. Так, в УрФО в 2019 году квота приглашаемых специалистов составляет 11571 чел., в Свердловской области — 1921 чел., в том числе руководители организаций и структурных подразделений — 321, специалисты в области естественных и инженерных наук — 9 и т. д. Демографическая ситуация в области не позволяет решить проблему трудовых ресурсов без привлечения трудовых мигрантов. По состоянию на 1 января 2019 года большинство иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Свердловской области, — иностранцы, прибывающие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (88,5 %). Из них 39,8 % приходится на иностранных работников, осуществляющих трудовую деятельность по патенту, и 48,7 % — на иностранных граждан, трудящихся без разрешительных документов (доля граждан государств-членов ЕАЭС — 79,7 %) [6].

Помехой на пути развития трудовой миграции и привлечения иностранных работников является несовместимость пенсионного законодательства в разных странах (различается размер взносов в пенсионные фонды, требования к стажу и проч.). Существенные различия пенсионных систем препятствуют созданию единого экономического пространства. Соглашение 1992 года о гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения предусматривало, что пенсии назначает и выплачивает государство постоянного проживания лица независимо от его гражданства. Это не позволяло осуществлять пенсионные права в полном объеме, если граждане работали на территории нескольких государств. Участниками данного соглашения являются и государства-члены ЕАЭС. На протяжении ряда лет в этих странах шло согласование позиций по проблемам пенсионного законодательства, в частности, правил признания стажа работы в другом государстве. В марте 2019 года проект соглашения о пенсионном обеспечении в странах ЕАЭС согласован и размещен Евразийской экономической комиссией на сайте ЕАЭС [7] .

Соглашение о пенсионном обеспечении между странами Евразийского экономического союза предполагает, что страна, в которой мигрант работал и делал отчисления в Пенсионный фонд, будет выплачивать ему пенсию и по его возвращении на родину. Ожидается ратификация соглашения, но надо иметь в виду, что оно не имеет обратной силы и не будет применяться к тем правоотношениям, которые существовали ранее, до вступления в силу соглашения. Пока рано судить о том, как оно будет работать.

При заключения Договора о ЕАЭС задача гармонизации трудового законодательства не ставилась, но экономическая интеграция оказывает влияние на сближение трудового законодательства стран-участниц [8, с. 113-117]. На рынке труда сказывается цифровизация экономики, новые технологии. Создается единая электронная биржа труда при активном участии Республики Казахстан и России. Основу для нее составляет российская база вакансий «Работа в России», воспользоваться которой могут не только россияне, но и соискатели из числа иностранных граждан, для чего предусмотрен соответствующий механизм размещения информации в системе. Создана электронная база самых востребованных профессий на рынке («Справочник профессий»). Тем самым решается задача формирования единого рынка трудовых ресурсов, упрощается процедура трудоустройства граждан из стран -участниц ЕАЭС в соседних государствах. Ведение электронных трудовых книжек и иной документации в электронной форме, по мнению авторов законопроектов, заставит работодателей соблюдать требования трудового законодательства, позволит контролировать соблюдение прав работников и трудовую миграцию.

Российская Федерация и Республика Казахстан являются как принимающей мигрантов стороной, так и поставляющей трудовые ресурсы. Они заинтересованы в унификации законодательства в части квалификационных требований, что исключительно важно для развития трудовых отношений. Согласование профессиональных стандартов, создание межгосударственной системы квалификаций способствует формированию единого рынка труда. Однако это сложный процесс, появляется лишь первый опыт разработки евразийских профессиональных стандартов — шаг на пути к реальной интеграции и созданию единого рынка труда.

Мобильности трудящихся способствует признание документов об образовании, выданных образовательными организациями государств-членов ЕАЭС, без проведения установленных процедур признания документов об образовании. Однако применительно к таким видам деятельности, как педагогическая, юридическая, медицинская и фармацевтическая установлено, что лица, претендующие на занятие этими видами деятельности в другом государстве, проходят установленную в государстве трудоустройства процедуру признания документов об образовании. В Российской Федерации в упомянутых сферах деятельности обязательны к применению профессиональные стандарты, содержащие требования к квалификации. Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении, который ведет Рособрнадзор [9], обеспечивает работодателей достоверной информацией о квалификации претендентов на те или иные должности (работы). Информационные ресурсы по проверке подлинности документов об образовании и квалификации есть и в других странах ЕАЭС. Обмен информацией между органами надзора в сфере образования стран союза является актуальной задачей. По-видимому, имеет смысл создать единую базу данных о документах об образовании (квалификации). В связи с этим нужно обратить внимание на то, что в России в соответствии с Федеральным законом РФ «О независимой оценке квалификации» от 3 июля 2016 года № 238-ФЗ создается информационный ресурс — единый реестр квалификаций, открытый, доступный для работодателей, соискателей и третьих лиц [10]. Это положительно повлияет на развитие рынка труда. Реестр содержит информацию о центрах оценки квалификаций, оценочных средствах, выданных свидетельствах о квалификации, сроках их действия и т. п. Независимая оценка квалификации расширяет возможности трудоустройства, подтверждения и признания квалификации вне зависимости от способов ее получения, и служит основой для международного взаимодействия в сфере квалификаций и рынков труда. Особенно актуален реестр квалификаций для тех, кто прошел неформализованное обучение. Полученный опыт и навыки работы не всегда можно подтвердить документами. Неформальное образование (на курсах, семинарах у работодателя, самостоятельное приобретение навыков) трудовое законодательство не учитывает и этот недостаток, по-видимому, необходимо устранить. Некоторые кадровые агентства уже отказываются от графы «образование» при поиске работы. Если для допуска к осуществлению профессиональных услуг, согласно Договору о ЕАЭС, требуется сдача профессионального экзамена, каждое государство должно обеспечить недискриминационный порядок сдачи такого экзамена. Федеральный закон РФ «О независимой оценке квалификации» отвечает этим требованиям, позволяя сдавать профессиональный экзамен и иностранным гражданам, работающим и (или) желающим сменить работу. Однако в законе не дано определения свидетельства о квалификации, выдаваемого по результатам профессионального экзамена, что в практике вызывает вопросы о соотношении его с документами, подтверждающими повышение квалификации. Необходимо более четко определить, что такое свидетельство о квалификации, в чем юридическое значение этого документа.

Иностранные работники и лица без гражданства пользуются тем же объемом трудовых прав, что и россияне, а особенности регулирования их труда нашли отражение в главе 50.1 Трудового кодекса РФ, которую в целом можно оценить позитивно. Однако практика применения труда иностранных работников показывает общие «болезни», характерные для сферы трудовых отношений (отсутствие оформления на работу в соответствии с законом или оформление гражданско-правового договора, маскирующего трудовые отношения), которые проявляются при приеме на работу иностранных граждан и может быть даже в большей степени, т. к. они не чувствуют себя уверенными, защищенными и вряд ли будут отстаивать свои права в суде. Механизм защиты трудовых прав в подобных случаях предусмотрен трудовым законодательством (ст. 15, 16, 19.1, 67 ТК РФ), но обращения в суд иностранных граждан по данному поводу довольно редки. Встречается и дискриминационный подход при приеме на работу. В объявлениях о вакансиях, несмотря на запрет, продолжают указывать на гражданство или национальность претендента на работу. Между тем только в случаях, предусмотренных законом, возможно ограничение приема на те или иные работы, должности иностранных граждан. У работодателей сложились стереотипы, определенные опасения и заблуждения при принятии на работу иностранных граждан. Например, работодатели отказывают в трудоустройстве иностранцам, которые учатся в России, полагая что у них могут возникнуть какие-то проблемы в связи с их приемом.

Информированность работодателей о требованиях трудового законодательства недостаточна. К сожалению, есть негативные примеры представления иностранцами подложных документов при приеме на работу, а работодатели в нарушение закона принимают их без разрешений на работу, о чем свидетельствует практика привлечения работодателей к административной ответственности.

Более всего иностранных работников въезжает в Российскую Федерацию (в сравнении с иными членами ЕАЭС) [11]. Одним из факторов, делающих привлекательной работу в России, является уровень оплаты труда. Хотя Россия отстает от развитых стран по уровню оплаты, но, например, по такому показателю как объем дохода, приходящегося на одного работника (индикатор производительности труда) опережает такие развивающиеся страны, как Китай, Бразилия, Индия [12, с. 8-9]. По доходу на душу населения РФ лидирует среди стран ЕАЭС. Уровень зарплат в России выше, чем в странах ЕАЭС. Согласно докладу Евразийской экономической комиссии «Социально-демографические индикаторы», опубликованному в марте 2019 года, средняя заработная плата составляет: в России — $665; в Казахстане — $446; в Белоруссии — $471; в Армении — $357; в Киргизии — $225 [13]. Минимальная заработная плата в РФ также выше, чем в других странах ЕАЭС. Тем не менее повышение заработной платы и борьба с бедностью остаются одной из важнейших задач правительства.

Заключение

Законодательство, регулирующее трудовые отношения с участием иностранных граждан, не отличается стабильностью, хотя в основном справляется с задачей привлечения их к труду. Однако внесение некоторых изменений в закон необходимо, в частности, ратификация соглашения о пенсионном обеспечении иностранных работников, принятие законов об электронных трудовых книжках и электронном документообороте в сфере труда, признание неформального обучения. Создание единой электронной биржи труда, иных информационных ресурсов способствует формированию рынка труда стран ЕАЭС. Открываются новые возможности для работников, работодателей и их взаимодействия с государством. Накопление соответствующего опыта, мониторинг процессов позволит судить насколько эффективно правовое регулирование рассматриваемых отношений. При этом нормы трудового законодательства необходимо анализировать в совокупности с нормами миграционного и иного законодательства, регулирующего отношения по привлечению и использованию труда иностранных работников. Рассматриваемые вопросы являются предметом изучения различных научных направлений, поэтому нуждаются в совместном обсуждении специалистами — представителями юридической и экономической науки.