Регулирование современных миграционных процессов в контексте деятельности международной организации по миграции

Независимый исследователь, Санкт-Петербург, Россия, ,

Independent Researcher, St. Petersburg, Russia, ,

кризисы, политическая нестабильность, перенаселенность отдельных регионов. Эти и другие факторы приводят к перемещению десятков миллионов людей ежегодно, причем данная тенденция не только сохраняется, но и усиливается. Как справедливо отмечают исследователи, миграцию следует рассматривать не столько как проблему, сколько как глобальное явление, встроенное в многогранный контекст с экономическими, культурными, правовыми и политическими элементами. Ее можно правильно понять только через несколько «линз» и уровней наблюдения. Ограничение отдельными уровнями анализа может уменьшить наше понимание всей сложности процессов миграции и удержать нас от построения надежной теории (Hajro et al., 2021).

Исследование миграционных процессов в региональной и международной плоскости позволяет комплексно изучить мотивы и причины данного явления, а также делать прогнозы в отношении его развития. Международная миграция является предметом многочисленных исследований, в том числе таких авторов как В.И. Мукомель, С.В. Рязанцев, Ю.Ф. Флоринская и др. (Адаптация и интеграция мигрантов в России: вызовы, реалии, индикаторы …, 2022; Рязанцев и др., 2017; Флоринская, Мкрчян, 2021). Нас в первую очередь интересуют работы зарубежных ученых по регулированию процессов международной миграции (Cabot, 2019; Grosfoguel et al., 2015; Hajro el al., 2021; Martin, 2014; Vertovec, 2010), затрагивающие в том числе и деятельность Международной организации по миграции (МОМ) (Bradley, 2017; The International Organization for Migration: The New ‘UN Migration Agency’ in Critical Perspective …, 2020).

Цель данной статьи – рассмотреть современные тренды процессов международной миграции в контексте деятельности МОМ на основе анализа документов, регламентирующих функционирование данной организации, а также вторичного анализа данных зарубежных исследователей.

МОМ: основные характеристики и организационные особенности. Созданная в 1951 г. как агентство оперативной логистики интересующая нас структура расширила свою сферу деятельности и превратилась в ведущее международное агентство, работающее с правительствами и гражданским обществом для углубления понимания проблем миграции.

В настоящее время МОМ насчитывает 175 государств-членов и еще 8 стран, имеющих статус наблюдателя¹. К последним до 2020 г. относилась и Российская Федерация. 24 ноября 2020 г. в ходе 111-й сессии Совета Международной организации по миграции с пециальной резолюцией была одобрена заявка России на вступление в состав организации², что открыло для нашей страны дополнительные возможности для наращивания конструктивного взаимодействия с международным сообществом по вопросам миграции³.

МОМ входит в число крупнейших гуманитарных организаций в мире и является одной из немногих международных структур, непосредственно реализующих программы в области гуманитарной помощи, развития и мира, предоставляя всеобъемлющие, целостные и инклюзивные меры реагирования на всех этапах кризисов. Усилия МОМ в этом направлении основаны на Оперативной структуре миграционного кризиса (ОСМК) – практичном инструменте для улучшения и систематизации способов, которыми организация поддерживает свои государства-члены и партнеров для лучшей подготовки к миграционным кризисам и реагирования на них.

Используя ОСМК, МОМ применяет свой опыт в области миграции и мобильности для спасения жизней и устранения широкомасштабных и далеко идущих последствий, связанных со сложностями перемещения населения или применением измененных моделей миграции для отдельных лиц и сообществ. МОМ использует ОСМК, чтобы обеспечить обратную коммуникацию с пострадавшими людьми и оценивать воздействия кризисов на перемещенное население.

Основные направления и цели деятельности МОМ . В число ключевых направлений деятельности МОМ входят: защита и помощь мигрантам; миграция, окружающая среда и изменение климата; трудовая миграция; иммиграционные и пограничные вопросы; обучение мигрантов⁴.

В более развернутой плоскости деятельность данной международной структуры характеризуется следующими сферами приложения.

• 1.    Основные: риск бедствий, изменение климата, гендерное равенство, всесторонний учет защиты мигрантов, релевантные статистические данные.

• 2.    Критические: помощь при передвижении, гуманитарная пограничная миграция, управление рисками бедствий, земля и имущество, правосудие, базовая инфраструктура и услуги, восстановление экономики, миростроительство и социальная сплоченность, здоровье, защита, убежище и поселение, санитария воды, отслеживание перемещений.

• 3.    Организационные: координация перемещения беженцев, сеть органов ООН, связанных с работой по миграции; межведомственный постоянный комитет.

Задачи МОМ состоят в учете всех возможных аспектов кризиса мобильности, уменьшении уязвимости и рисков для мигрантов, помощи мирным сообществам переселенцев, способным к устойчивому развитию.

МОМ представляет пример растущей значимости международной организации в миграционной политике несмотря на историю своей деятельности «в тени» государств, негосударственных акторов и других международных организаций, которые ранее были более активны в работе с мигрантами. МОМ является межгосударственной организацией, которая при этом предметно взаимодействует с негосударственными субъектами, такими как неправительственные организации (НПО), другие международные структуры, гражданское общество и сами мигранты.

МОМ как актор международной деятельности в сфере миграции . Особенностью МОМ является ее глобальная, а не только межправительственная роль в миграционной политике, поскольку организация встроена в более широкую социальную среду и находится под ее влиянием. В этой связи представляется значимым рассмотреть вопрос, позиционируется ли МОМ как инструмент, арена, актор или агент по отношению к государствам или же выполняет определенные функции, связанные с миграцией, как бюрократическая единица. Также интересен вопрос, насколько МОМ как всемирная организация встроена в мировое общество. Отвечая на них, можно выделить следующие аспекты.

Во-первых, организацию следует рассматривать в плоскости социального объекта, встроенного в мировое социетальное окружение, что определяет ее роль в глобальных отношениях, акторами которых выступают не только государства, но и международные структуры, негосударственные субъекты (отдельные мигранты, их группы), представители широкой мировой общественности. Статус МОМ выше, чем межправительственной организации, поэтому она должна рассматриваться в более широком социальном контексте.

Во-вторых, внешние и внутренние отношения могут быть проанализированы через процессы принятия решений исполнительными органами организации. Для этого требуется изучение документов, договоров, иных материалов. Международные организации принимают решения, в частности, на основе наблюдения за окружающей обстановкой. МОМ также активно исследует пробелы в деятельности других акторов, анализирует реализацию их потребностей, а затем это интегрируется в разработку и маркетинг адаптированной политики, выработку решений, практических инструментов и услуг.

В-третьих, МОМ работает в мигрирующем мире, который она же одновременно конструирует и дифференцирует, следовательно, помогает другим организациям лучше понять актуальные аспекты миграционной политики. В частности, МОМ способствует государствам и другим субъектам в получении права на формирование миграционных потоков, политики и результатов по конкретным регионам/видам деятельности по всему миру.

Вышеизложенные тезисы призваны подчеркнуть потенциал, который имеет МОМ с концептуальной и практической точки зрения.

Проблематика деятельности МОМ в мультисубъектном пространстве. Анализируя роль МОМ в современном мире, критически важно отметить и проблемные аспекты ее функционирования. Отдельные эксперты ставят под сомнение мировую значимость МОМ, поскольку она имеет выраженную субъектность и является зависимой от могущественных государств, соответственно, ограничивается риторикой без влияния на местах и оказывается неспособной изменить глобальную миграционную политику. Х. Де Хаас, С. Кастлес, М. Миллер, например, утверждают, что у МОМ «недостаточно возможностей для внесения существенных изменений» (De Haas et al., 2020: 18). Другие исследователи, напротив, настроены более позитивно: признавая полезность МОМ, они считают, что эта организация должна играть более важную роль в сфере мировой миграционной политики: Сьюзен Мартин, в частности, утверждает, что МОМ обладает «наиболее выраженными возможностями для регулирования процессов международной миграции» (Martin, 2014: 124). Наконец, третью позицию занимают ученые, которые согласны с тем, что МОМ имеет влияние, но резко критикуют эту организацию за то, что она является своего рода «скрытым мозгом», стоящим за худшими аспектами обращения западных государств с мигрантами: МОМ будет продвигать гегемонистский мировой порядок, в котором мобильность людей будет направляться интересами капиталистического правящего класса. В соответствии с таким мнением МОМ функционирует как поставщик услуг, который зависит от правительств и действует как «слуга своих государственных хозяев» (Bradley, 2017). Тем не менее МОМ в целом проявляет автономию в деятельности и даже оказывает влияние на распространение представлений в социуме о том, что такое миграция и как она должна происходить.

Описанные трактовки свидетельствуют о разных подходах современных исследователей к интерпретации глобальной роли МОМ.

М. Гейгер и А. Пекоуд подчеркивают ее деполитизирующую риторику и отсутствие формальной подотчетности, что позволяет государствам «передавать на аутсорсинг» ответственность за управление миграцией и избегать устранения структурных дисфункций своей политики в этой сфере (The International Organization for Migration: The New ‘UN Migration Agency’ in Critical Perspective …, 2020).

Другие авторы настаивают на важности существующей международной структуры, которая осуществляет регулирование миграции за пределами Конвенции ООН о беженцах1, не в последнюю очередь с учетом роли именно МОМ, которая имеет значительный «вес» в решении проблем мигрантов, действуя в качестве своего рода «поставщика услуг» в данной сфере (Andersson, 2016).

Беженцы или мигранты, являясь субъектами общественных и правовых отношений, пересекая границы – тем более нелегально – превращаются в объекты интереса для полиции, иных органов, равно как и противозаконных сообществ, что отражает антропологические характеристики миграции (Cabot, 2019). Все эти аспекты также должны учитываться в практической деятельности МОМ. Принимая во внимание этнический состав мигрантов и конечный пункт их следования (как правило, это Европа), следует отметить усиление обозначенной проблематики и ее усложнение в связи с распространением таких социальных явлений, как расизм и ксенофобия (Grosfoguel et al., 2015).

Регулирование мобильности людей в современном мире стало серьезной проблемой. Более того, многие другие ключевые глобальные вызовы (устойчивое развитие, национальная безопасность, изменение климата) теперь так или иначе связаны с миграцией. В условиях функционирования МОМ стирается различие между контролем над миграционными потоками и защитой переселяющихся людей.

Природа организационных аспектов, с которыми сталкивается МОМ, непосредственно влияет на стили разрешения ею конфликтов, связанных с мигрантами, их адаптацией, а также на значение и значимость, которые они придают своей собственной идентичности (Ely, Thomas, 2001). Довольно остро стоит вопрос об интеграции различных культурных идентичностей, что на практике зачастую не работает. Примером может служить ситуация противостояния мигрантов и местного населения в западных странах.

Политика и практика управления человеческими ресурсами заслуживают дальнейшего изучения в свете меняющейся природы современного культурного, этнического и иного разнообразия (Vertovec, 2010). Мигранты перемещаются из большего количества мест в меньшее количество стран, поэтому стало труднее делать четкие различия между государствами их происхождения и назначения. Кроме того, рождение, образование и трудовая деятельность могут у одного и того же человека географически быть отнесенными к разным странам. Все это чрезвычайно усложняет функции контроля и мониторинга миграционных потоков, однако отражает все более возрастающую мобильность граждан.

Заключение . МОМ входит в число крупнейших гуманитарных организаций в мире и является одной из немногих международных структур, непосредственно реализующих программы в области гуманитарной помощи, развития и мира, осуществляя всеобъемлющие, целостные и инклюзивные меры реагирования на всех этапах кризисов, связанных с необходимостью координирования и регулирования миграционных процессов. Роль МОМ в этой связи справедливо отмечается многими экспертами как существенная и значимая для современного мира.

В то же время заслуживают внимания и критической оценки иные взгляды на деятельность МОМ, когда отмечается ее бюрократизация, подверженность политическому влиянию государств-участников, неспособность оперативно и результативно реагировать на масштабные кризисы, которых становится все больше в условиях глобализации, военных конфликтов, эпидемий и прочих обстоятельств.

Резюмируя репрезентированные выше позиции и оценки, представляется конструктивным и обоснованным сделать вывод о положительной эволюции деятельности МОМ как основного института в сфере регулировании миграционных процессов, а существующие проблемы и вызовы – это основания не столько для критики, сколько для дальнейших исследований в целях совершенствования работы данной международной структуры в безусловно важной гуманитарной сфере.