Регуляторная гильотина для адвокатуры

Одним из базовых признаков периода номенклатурной адвокатуры является позитивистский подход к её администрированию. Этот подход породил два феномена, которые имеют непосредственную причинно-следственную связь. Первый феномен – принятие значительного корпуса корпоративных актов, а второй – дебалансировка управленческих процессов в адвокатуре. Данные феномены, будучи в рамках всей правовой системы локальными, тем не менее, отражают глобальные процессы в российском праве. Идея «регуляторной гильотины» – это идея о преодолении кризиса, который вызван доминирующей сегодня в России позитивистской правовой моделью. О возможности применения регуляторной гильотины, о её возможностях в администрировании адвокатской деятельности и пойдёт речь в настоящем исследовании.

Идея регуляторной гильотины

Любая система, будь то тело человека или социальный институт, в процессе своего функционирования накапливает ошибки, которые неминуемо приводят ее к гибели. Предотвратить этот процесс или хотя бы его замедлить в административно-правовой сфере могут несколько инструментов, одним из которых является регуляторная гильотина. Концепт «регуляторная гильотина» актуализировался в России на государственном уровне весной 2019 года, когда председатель правительства Д. Медведев выступил с заявлением о том, что необходимо «отсечь все те ненужные нормативные акты, которые копились десятилетиями, которые существуют и применяются еще с периода существования СССР... До 1 января 2021 года этот механизм (административной гильотины. – Р.М.) должен быть закреплен в федеральных законах» [1].

Корни идеи регуляторной гильотины легко обнаружить в методологическом принципе, получившем широкую известность под наименованием «Бритва Оккама». Этот принцип гласит: «Не следует множить сущее без необходимости» [3]. То есть вводится презумпция достаточного минимума. Если есть возможность при осуществлении какой-либо деятельности обойтись минимальным инструментарием, следует им обойтись, в противном случае могут наступить негативные для деятельности последствия.

С точки зрения правового регулирования, речь идёт об эффекте накопления ошибок, связанных, прежде всего, с проблемой коллизии в праве, когда принятие большого количества правовых норм в большом массиве источников приводит к тому, что нормы начинают противоречить друг другу. Субсидиарной проблемой в этой связи являются инфляционные правовые процессы, когда огромное количество правовых норм делает физически невозможным не только их применение, но даже ознакомление с ними.

Идея регуляторной гильотины – секвестировать массив правовых норм, избавившись от коллизий и уменьшив до приемлемых величин само количество правовых норм. Актуальна ли идея регуляторной гильотины в адвокатуре? Безусловно, да.

«Законотворчество» адвокатских палат

Согласно статистике, размещённой на официальном сайте, одних только корпоративных актов Федеральной палаты адвокатов РФ на январь 2020 года принято 204. Это и обращения, и положения, и письма, и информационные письма, и решения, и правовые позиции, и регламенты, и резолюции, и стандарты, и разъяснения. Еt cetera, et cetera, et cetera. И дело не только в их избыточном количестве, а в том, что часть из них – это изменения в уже существующие документы, например Решение Совета ФПА РФ о внесении изменений в Решение Совета ФПА РФ от 27 сентября 2013 г. «О двойной защите».

Особенно страдает в этом отношении Кодекс профессиональной этики адвокатов, на котором сегодня не осталось ни одного живого места. На сегодняшний день КПЭА имеет шесть редакций, которые внесли 240 изменений в «адвокатскую библию» (30 изменений в редакции 2017 года, 24 изменения в редакции 2015 года, 63 изменения в редакции 2013 года, 63 изменения в редакции 2007 года и 57 изменений в редакции 2005 года).

И это мы рассмотрели только «федеральный» уровень. На уровне адвокатских палат субъектов РФ мы видим подобную же ужасающую картину – избыточность. Так, в одной только адвокатской палате Нижегородской области принято 75 корпоративных актов, среди которых:

– О квитанции;

– О качестве реестров;

– О подписке на «Новую адвокатскую газету»;

– О постоянно действующих комиссиях;

– О разработке адвокатами правил внутреннего контроля;

– О регулировании рабочего времени адвокатов – членов палаты;

– Об официальных сайтах и иных интернет-ресурсах адвокатских образований (их филиалов) и адвокатов.

Современная адвокатура подобна долго находящемуся в южных широтах паруснику, днище которого облеплено ракушками-правилами, отчего он вот-вот пойдёт ко дну.

Последствия избыточного адвокатского «нормотворчества»

Избыточное адвокатское нормотворчество, которое заключается в невероятно огромном количестве нормативных предписаний адвокатских палат, стало приводить к целому букету негативных последствий.

Инфляция нормативного регулирования. Какими бы ни были удобными современные средства хранения информации (big data) и поиска, существует критическое количество информации, которая может находиться в «регулирующем обороте». После преодоления определённого количественного барьера информация перестаёт восприниматься пользователем. Перефразируем афоризм Я. Кирхмана: «Одно лишнее слово законодателя – и целые юридические библиотеки становятся макулатурой».

Риск возрастания количества коллизий. Увеличивающееся количество нормативного регулирования адвокатской деятельности неминуемо приведёт к ошибкам, к тому, что один корпоративный акт будет противоречить другому. И чем больше количество подобных актов, тем выше риск.

Дестабилизация правового регулирования. Большое количество нормативных предписаний, стремление урегулировать максимальное количество адвокатских отношений неминуемо приводит к необходимости постоянно обновлять нормативный корпус текстов. Эти постоянные изменения, в свою очередь, приводят или к игнорированию правовых предписаний (инфляция правовых предписаний), или к дестабилизации, раскачиванию устоявшихся в адвокатуре отношений.

Адвокатские палаты своим неуемным нормотворчеством как в притче о соломинке и верблюде просто ломают хребет адвокатуре.

Адвокатская регуляторная гильотина

Запустив регуляторную гильотину по сокращению нормативной нагрузки на адвокатуру, необходимо совершить ряд действий.

Законодательный мораторий. Объявить мораторий на любые изменения в формате увеличения количества правовых предписаний в области адвокатуры.

Паритетная замена. В случае введения новой корпоративной правовой нормы должно быть отменено минимум одно действующее на данный момент правило.

Усложнение законодательных фильтров. Основной задачей законодательного процесса является установление препятствий (фильтров) для принятия ненужных правовых норм. Чем проще законодательный процесс, тем короче дорога от идеи правовой нормы до её законодательного воплощения. Одним из дополнительных законодательных фильтров может стать, например, демократизация адвокатского законодательного процесса. Сегодня вполне возможно ввести процедуру адвокатского голосования по всем «законодательным адвокатским инициативам». Подобный процесс широкого обсуждения законодательных инициатив ФПА начинался в 2015 году, когда официально к власти в ФПА пришёл Юрий Пилипенко (этап либерализации периода номенклатурной адвокатуры), но был быстро свёрнут, и все поправки стали разрабатываться кулуарно и быстро, исходя лишь из интересов управляющей адвокатской элиты.

Секвестирование. Провести секвестирование всех корпоративных актов, вплоть до Tabula rasa.

Перефразируем определение регуляторной гильотины, данное Министерством экономического развития РФ: «Регуляторная адвокатская гильотина» – инструмент масштабного пересмотра и отмены корпоративных актов, негативно влияющих на адвокатскую деятельность и регуляторную среду управления адвокатской корпорации».

Крах позитивизма в адвокатуре

За время существования номенклатурной адвокатуры количество нормативно-корпоративных регуляторов возросло буквально с единиц до нескольких сотен. Ведь ещё в начале 2002 года существовали лишь фрагменты, да и то уже мало кем из адвокатов соблюдаемые, корпоративных правовых актов, доставшихся российской адвокатуре в наследство от СССР. Колея позитивизма, в которую вогнали адвокатуру её управленцы, привела к огромному вороху нормативных актов, но не послужила каким-либо заметным сдвигам в лучшую сторону в области административного регулирования адвокатской деятельности. Более того, эти нормативные предписания стали препятствовать адвокатской деятельности. Вот лишь несколько примеров провального правового регулирования в адвокатуре.

Повышение квалификации адвокатов – те корпоративные акты, которые были приняты как ФПА, так и адвокатскими палатами субъектов РФ, не только не улучшили профессионализм адвокатов, но и легли финансовым бременем на членов корпорации, а через них и на клиентов, получающих адвокатские услуги.

Правовое регулирование высказываний в публичных пространствах привело к делу «32 адвокатов» и умалению демократических начал в адвокатуре. И данный список можно продолжить.

Наблюдение за номенклатурным этапом развития адвокатуры показало ущербность позитивистского подхода. Актуально обратиться к иным научным подходам в праве, например естественному, историческому, социологическому, и на основе данных подходов сформулировать предложения по деконструкции современной правовой системы управления адвокатурой с построением новой, отвечающей потребностям не только управляющей элиты, но и адвокатского демоса.

В качестве демонстрации отказа от позитивизма в социальном регулировании можно привести кейс начала 2020 года, который произошёл в городе Волгограде. На одном перекрестке была проведена перенастройка режимов работы светофора, из-за чего возник транспортный коллапс: красный сигнал горел 83 секунды, а зеленый – 15 секунд. В результате представителями народа светофор был вырван, а движение восстановлено в саморегулирующемся режиме [2]. Если корпоративные предписания адвокатских палат будут и дальше препятствовать адвокатской деятельности, они будут так же удалены, как светофор в городе Волгограде.

Выводы

Термин «регуляторная гильотина» не был изобретён российской бюрократией и известен в европейской цивилизации уже давно. Он применялся в различных государствах и давал различные результаты, от положительных (Хорватия) до нулевых (Украина) [4].

В современной адвокатской корпорации России как на региональном, так и на федеральном уровнях плодятся различные регулирующие органы, типа Комиссии ФПА РФ по этике и стандартам. Всё это создаёт значительные трудности в формате административных барьеров для осуществления успешной адвокатской деятельности. Для преодоления подобных трудностей предлагаем воспользоваться идеей «регуляторная гильотина» в широком смысле: ликвидация как массива мешающего жизни адвокатского законодательства, так и самих органов адвокатского самоуправления. Для этого необходимы следующие шаги:

• 1.    Ликвидировать Федеральную палату адвокатов как орган, продемонстрировавший свою полную несостоятельность и вредность в условиях децентрализации российской адвокатуры.

• 2.    Уменьшить полномочия адвокатских палат субъектов РФ, сведя их к символическим.