Реорганизация системы социального обеспечения военнослужащих в первые годы советской власти

Развитие и совершенствование системы социального обеспечения военнослужащих и членов их семей является неотъемлемой частью исторического процесса и зависит от множества факторов: экономических возможностей государства, изменений в государственной политике и идеологических подходов и т. д. Становление новой системы социального обеспечения в первые годы существования советской власти представляет научный и практический интерес. Опыт взаимодействия центральных и региональных властей может быть использован при уточнении отдельных вопросов практической реализации действующих в настоящее время законов в системе социальной защиты. Социальное попечение о «слабых», «зависимых» людях отражает сильные духовные стороны общественной жизни, поэтому опыт истории социальной защиты в России приобретает сегодня особую культурнонравственную актуальность.

Однако межвоенный период социальной поддержки военнослужащих и их семей фрагментарно освещен в исторической науке, рассматривающей данную тему лишь как часть более широких исследований. Посредством анализа законодательной базы [4] и деятельности органов государственной власти систематизируется опыт становления системы социального обеспечения в советский период [1], рассматриваются общие вопросы пенсионного обеспечения [19], истории советской модели социальной защиты инвалидов [2]. Значительный интерес специалистов вызывают проблемы регулирования правового статуса бывших царских офицеров [5, 20]. Дальнейшее исследование региональных архивных фондов, отражающих особенности реализации мер социальной политики, необходимо для накопления фактологического материала и более объективных оценок деятельности органов власти в деле оказания поддержки военнослужащих и их семей.

Целью работы стал анализ особенностей развития системы социальной защиты военнослужащих в первые годы существования советской власти. Нижняя граница хронологических рамок определяется приходом большевистского правительства к власти в 1917 г. Верхняя граница связана с концом 1920-х гг. и созданием целостной системы социального обеспечения военнослужащих, закрепленной на законодательном уровне и неизменной в течении длительного времени. Задачи исследования включают анализ законодательных актов, определяющих основы системы социального обеспечения военнослужащих в начале ХХ в. и характеристику изменений мер поддержки и системы органов социального обеспечения.

Используются общенаучные и специальные исторические методы. Метод анализа способствовал изучению и критике документов, позволяя рассматривать каждый факт в отдельности, а метод синтеза – устанавливать связи между отдельными фактами как проявлениями общих тенденций развития системы социальной защиты. На основе системно-структурного метода были выявлены органы власти, являвшиеся элементами системы социального обеспечения военнослужащих. Применение историко-генетического метода дало возможность проследить зарождение форм и методов поддержки военнослужащих.

Система социальной поддержки населения подверглась существенным изменениям сразу после Октябрьской революции 1917 г. Благотворительные общества, которые в дореволюционный период принимали активное участие в решении широкого круга социальных проблем, общества помощи инвалидам были ликвидированы. С 23 декабря 1917 г. главным органом системы поддержки инвалидов из числа военнослужащих и членов их семей, стал Всероссийский союз увечных воинов [7], полномочный образовывать собственные комитеты на местах. Союз не входил в систему органов государственной власти, но функционировал за счет бюджетных средств. Необходимость контроля столь важного направления социальной политики потребовала передачи функций по помощи военнослужащим в руки государства. В январе 1918 г. был организован Народный комиссариат государственного призрения, а на местах при Совдепах создавались подчиненные этому органу отделы. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г. данному наркомату были переданы все полномочия по учету и регулированию выплат пенсий и пособий [17].

При этом реализация мер по оказанию помощи военнослужащим и их семьям пересекались с деятельностью комиссариатов здравоохранения и труда, что создавало ситуацию с нежелательным дублированием обязанностей и отсутствием разграничений предметов ведения. 26 апреля 1918 г. Народный комиссариат государственного призрения был переименован в Наркомат социального обеспечения [8], что отражало изменение в подходах к оказанию помощи – вместо благотворительности и милостыни создавалась структурированная система по реализации социальных обязанностей государства.

Первоначальные решения руководства страны были направлены на уравнение в правах всех категорий военнослужащих, включающие отмену офицерских званий [10] и специальных форм поддержки [16]. Однако с 1926 г. можно отметить возврат дореволюционной практики выделения начальствующего состава армии в особый объект рубеж социальной защиты. Нормы пенсий по инвалидности начальствующему составу армии регламентировались отдельным законодательным актом, установившим зависимость суммы пенсий от группы инвалидности, оклада жалования и лет выслуги [15]. Декретом от 15 января 1918 г. разграничивались правовые статусы «староармейцев», служивших в дореволюционной армии, и «красноармейцев», вступивших в ряды новой армии [9]. Выдача пенсий, назначенных до революции, продолжалась до пересмотра Наркоматом социального обеспечения правил пенсионных выплат по каждой категории [11].

В соответствии с принятым 7 августа 1918 г. декретом «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств», на размер пенсионных выплат военнослужащим-инвалидам и семьям погибших или пропавших без вести красноармейцев стал влиять разряд инвалидности (см. табл. 1 на с. 23) [14].

Таблица 1

Размеры пенсионного обеспечения увечных военнослужащих

При этом размеры пенсии могли сокращаться, если они превышали прожиточный минимум в каждой отдельно взятой местности, определяемый по средней заработной плате неквалифицированных рабочих. Пенсии назначались только тем военнослужащим, которые потеряли трудоспособность вследствие несения службы в армии. С апреля 1919 г. причиной сокращения выплат могло стать превышение суммы пенсии среднего заработка в местности [16].

Во введении к декрету от 7 августа 1919 г. указывалось, что пенсионное обеспечение установлено «временно, впредь до издания общего страхового закона» [14]. Этот факт подчеркивает стремление руководства РСФСР к созданию всеобъемлющей системы государственного страхования. Можно отметить, что планы советского руководства первоначально включали возможность государственного социального страхования для всех категорий нуждающихся. Так, например, в ст. 4 Декрета СНК «Об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота» от 29 января 1918 г. говорится о том, что «все служащие во флоте страхуются на случай болезни, увечья, инвалидности и гибели за счет государства» [6]. Такой широкий перечень условий социального страхования можно проследить и в более ранних программных установках большевиков. Критикуя деятельность царского правительства в социальной сфере, РСДРП предлагало ввести не имеющую аналогов во всем мире систему государственного страхования во всех случаях утраты трудоспособности и безработицы, охватывавшую всех лиц, живущих наемным трудом, и их семьи [13]. Принципы государственного страхования были реализованы в отношении рабочих, в то время как военнослужащим оказывалась помощь в рамках государственного социального обеспечения. При этом разницу двух форм оказания помощи советские государственные деятели также трактовали по-разному. Например, комиссар социального обеспечения А. Винокуров писал, что понятие «страхование» является буржуазным, а его главный принцип - возместить причиненный ущерб. Поэтому понятие «социальное обеспечение» более широкое, характеризующееся «рациональной помощью» и направленное на возвращение человека к труду [3, с. 7–8]. И.В. Сивакова указывает 1928 г. рубежным в определении этапов развития пенсионного законодательства, считая, что именно после начала первой пятилетки закрепился фактический переход к системе государственного пенсионного обеспечения [21].

Значительное внимание уделялось увечным военнослужащим. Работа системы социального обеспечения была направлена не только на реализацию материальной поддержки инвалидов, уровень жизни которого из-за утраты трудоспособности значительно снижался, но и на создание условий для реабилитации и возвращения к труду. Наркомсобес в распоряжении от 5 декабря 1918 г. предлагал вести более эффективно регистрационную и статистическую работу по учету увечных воинов и исключать случаи их приема в лечебные учреждения в обход регистрационно-разборочного бюро. В данном Бюро планировалось сосредоточить всю информацию о лечебных заведениях, правилах приема в них и наличии свободных мест для приема инвалидов, а также наладить взаимодействие с Биржей труда [18].

Большой вклад в общую систему мер поддержки военнослужащим вносила общественная взаимопомощь. Созданные в сельских районах крестьянских комитеты взаимопомощи должны были оказывать государственным органам содействие в оказании материальной и денежной помощи различным категориям нуждающихся, в том числе – инвалидам из числа военнослужащих [12]. С образованием колхозов появляются кассы взаимопомощи колхозников, которые вносили важный вклад в трудовую реабилитацию инвалидов, занимались организацией мастерских и решали вопросы трудоустройства. Значителен был вклад шефской помощи армии. Многие первые части советской армии формировались из рабочих заводов и фабрик, что предопределяло шефство предприятия над своей частью. В 1920-е гг. получают широкое распространение кооперативы и общественные организации инвалидов (например, в ноябре 1921 г. были созданы крупнейшие объединения - Всероссийский Союз кооперации инвалидов и Всероссийский комитет помощи больным и демобилизованным красноармейцам и инвалидам).

Таким образом, в советский период была создана система государственного обеспечения с классовым подходом и зависимостью объемов поддержки военнослужащих от уровня жизни рабочих как опоры государства. Эта система, установив зависимость выплат от прожиточного минимума, а затем - среднего заработка в конкретной местности, отвечала особенностям переживаемого страной времени, учитывала региональную специфику. Кроме того, в советский период была сформирована централизованная система, упростившая процедуру назначения пенсий и пособий – необходимые документы выдавались компетентными в своей сфере учреждениями, что делало излишним многоступенчатую систему проверки сведений.

Развитие системы социальной защиты военнослужащих характеризуется значительной степенью преемственности, отражая неизменное отношение государства к данной категории лиц как к гаранту стабильности и безопасности общества. Например, с переходом к НЭПу произошел возврат к досоветской системе разделения военнослужащих на офицерский и рядовой состав при повышенных нормах обеспечения офицеров, пользующихся рядом дополнительных льгот. Сохранился ряд правообразующих оснований выплат пенсий и пособий (степень инвалидности, а для офицеров - выслуга лет и звание). Длительное сохранение выплат староармейцам также свидетельствует о правопреемственности советской системы от предшествующего этапа развития.