Резервы повышения уровня пенсионного обеспечения населения

В России с начала 2000-х гг. значительно выросло пенсионное обеспечение населения, средний размер назначенных пенсий увеличился с 694,3 руб. в 2000 году до 14163,4 в 2019 году, т. е. в 20,4 раза, а с учетом роста потребительских цен – в 3,2 раза. Однако достойный уровень пенсии (согласно Конвенции Международной организации труда он должен составлять не менее 40% от утраченного заработка) в России пока не достигнут. В настоящее время коэффициент замещения снижается, в 2019 году он был на уровне начала 2000-х гг. – 29,6%. Такой низкий уровень пенсий демонстрирует необходимость принятия мер в области повышения пенсионного обеспечения в России. В рамках нашего исследования поставлена цель выявить резервы для этого.

Подходк исследованию

За тридцатилетнюю историю реформирования пенсионной системы России, несмотря на несколько серьезных преобразований в законодательстве, не удалось обеспечить достойный уровень пенсий населению и финансовую самостоятельность пенсионной системы. Кроме того, старение населения, с которым столкнулось большинство стран, предъявило новые вызовы национальным пенсионным системам, построенным по принципу солидарности. Изменяющееся в результате старения населения соотношение численностей плательщиков пенсионных взносов и получателей пенсионных выплат подрывает финансовую устойчивость пенсионных систем, угрожая благополучию будущих поколений пенсионеров [1]. В ответ на эти изменения проводятся как параметрические (незначительные) реформы традиционных распределительных систем, так и системные реформы, вплоть до полного перехода к накопительной системе. Всемирный банк предложил классификацию потенциальных вариантов реформ по этим двум основным категориям (табл.).

В 1994 году Всемирный банк опубликовал доклад [2], где концептуально обосновал применение накопительной системы и предложил практические рекомендации по переходу к ней. Это дало толчок к реализации системных реформ в различных странах. Однако, как показал международный опыт, такой переход не стал универсальным ответом на вызовы пенсионному обеспечению. Переход к накопительной системе в Чили оказался успешным благодаря экономической и политической конъюнктуре [3–4], но в таких странах, как Аргентина и Боливия [5], из-за недостатков этой конструкции [6–7] произошел полный возврат к распределительной системе. Как справедливо отмечают Н. Барр и П.Дж. Даймонд [8], повышение благосостояния от перехода к накопительной системе зависит не только от того, как разработаны и реализованы изменения в пенсионной системе, но и от специфики страны. В России введенная в 2002 году накопительная часть пенсии уже в конце 2012 году была признана Правительством РФ неэффективной [9], а с 2014 года действует мораторий на ее формирование. Успех перехода от распределительной к распределительно-накопительной системе зависел от ряда условий (экономическая стабильность, высокий уровень благосостояния граждан, эффективное

Таблица. Классификация пенсионных реформ

Тип реформы Меры изменения Параметрические реформы Предъявляемые критерии Пенсионный возраст Стаж Структура взноса Охват Ставка взноса База для начисления взноса Источник Налогообложение (взимание) взноса Структура выплаты Пенсионная формула Пенсионная основа Индексация Минимальная пенсия Форма выплаты Налогообложение выплат Управление Правительственный орган управления Инвестиционная политика Системные реформы Переход от распределительной к накопительной системе Государственная/ частная/смешанная Минимальная пенсия Другие гарантии Переходный период Механизм перехода Переход от традиционной распределительной системы к условно-накопительным счетам Минимальная пенсия Другие гарантии Переходный период Механизм перехода Переход от накопительного фонда к распределительной системе Изменения ставки взноса Пенсионная формула Базовая пенсия Индексация выплат Механизм перехода Новая система Охват Ставка взноса База для начисления взноса Пенсионная формула Базовая пенсия Индексация пенсий Механизм перехода Источник: Schwarz A.M., Demirguc-Kunt A. Taking stock of pension reforms around the world. Social Protection Discussion Paper, no. SP 9917. Washington DC: The World Bank, 1999. 52 p. функционирование финансовых институтов, доверие населения и их финансовая грамотность), которые в России до сих пор не сложились.

В 2019 году в докладе Организации экономического сотрудничества и развития2 был сделан вывод о том, что и накопительные пенсионные системы могут быть подвержены негативному воздействию быстрого сокращения численности трудоспособного населения. В связи с этим, учитывая преимущества и ограничения распределительной и накопительной систем, международные ор-ганизации3 [10–11] подчеркивают необходимость смешанного финансирования пенсионных систем для достижения адекватного уровня пенсионного обеспечения. В соответствии с рекомендациями и мировыми тенденциями российская пенсионная система дифференцирована, включает обязательные и добровольные пенсионные инструменты, на рынке функционируют государственный и частный пенсионные фонды. Однако из-за отсутствия целостности и последовательности в пенсионной политике заимствованные компоненты вступают в противоречие со сложившимся порядком формирования пенсионных прав [12].

Этому противоречию способствуют реализуемые параметрические реформы, инициируемые не стратегическими решениями, а происходящими в России социальноэкономическими изменениями (кризисами, изменением цен на углеводородные ресурсы и др.). Частота реализуемых мер тактического реагирования не только подрывает доверие населения, но и ведет к принятию непоследовательных решений (отмена социальных взносов и возврат к ним; введение и «заморозка» накопительной части пенсии и др.). Оценка эффективности и работоспособности пенсионной системы позволит выработать стратегический подход и соответствующую ему коррекцию отдельных параметров. Однако в полной мере оценить пенсионную систему России, находящуюся в постоянном реформировании, достаточно трудно. Е.Т. Гурвич [13] считает, что по своей сути пенсионная система должна проверяться на времени, которое охватывает трудовую жизнь человека и пребывание на пенсии.

С учетом дизайна действующей пенсионной системы и особенностей ее реформирования становится очевидным, что именно распределительная (солидарная) компонента будет оставаться основной для российской пенсионной системы [14], поэтому особую актуальность приобретают внешние резервы обеспечения достойного размера пенсий при сохранении существующей солидарной распределительной пенсионной системы.

Условно распределительную пенсионную систему можно представить в виде балансового уравнения, где левая часть – это ее доходы, а правая – расходы:

Тариф      Численность      Размер страхового • застрахованных • заработной = взноса       работников       платы

Численность • пенсионеров

Размер пенсии

В качестве потенциального резерва вне самой пенсионной системы можно рассмотреть такой параметр этого уравнения, как численность застрахованных работников, т. е. плательщиков страховых взносов. Рост их количества позволит повысить доходную часть. Увеличить численность застрахованных работников можно за счет источников, требующих усилий смежных систем (налоговой, здравоохранения, образования и др.):

– легализация неформальной занятости населения;

– стимулирование занятости пожилого населения;

– содействие трудоустройству инвалидов;

– снижение преждевременной смертности среди молодого населения.

Среди основных резервов, как правило, называют снижение скрытой оплаты труда, поскольку основой финансовой стабильности любой пенсионной системы, постро- енной на страховых принципах, является именно собираемость страховых взносов. Проведенный О.В. Синявской и С.С. Бирюковой обзор [15] показал, что достичь полного исчезновения неформальной занятости невозможно, а снизить ее распространение можно только с помощью комбинации жестких (надзор, санкции и др.) и мягких (стимулы к формальной занятости и внутренний контроль работодателей, работников и общества) мер.

В последнее время активно проводится государственная политика в рамках концепции активного долголетия [16]. Приоритетным направлением «Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения до 2025 года», утвержденной в 2016 году, стало стимулирование занятости граждан пожилого возраста. В новой пенсионной формуле был заложен финансовый стимул к более позднему выходу на пенсию, а с 2019 года – повышен пенсионный возраст. Действительно, за 2005–2019 гг. доля населения 60 лет и старше в возрастной структуре занятых увеличились в 1,6 раза4. Но исследования [17–18] свидетельствуют, что пожилые люди могут сталкиваться с возрастной дискриминацией на рынке труда, проблемами при сохранении текущего рабочего места или поиске новой работы.

Дискриминация на рынке труда проявляется и в отношении инвалидов, хотя их полноценное участие в производстве экономических благ отвечает не только их собственным интересам, но и интересам общества в целом [19], поэтому включение инвалидов в состав рабочей силы правительствами многих стран рассматривается как способ поддержания устойчивого развития [20]. В настоящее время на рассмотрении находится пакет законопроектов, подготовленный в 2019 году Минтрудом России5, направленный на совершенствование механизма установления и выполнения квоты для приема на работу инвалидов.

Демографическим резервом повышения численности застрахованных работников выступает сверхсмертность [21] (чрезвычайно высокий уровень смертности) среди населения трудоспособного возраста, причем не только в сравнении с уровнем смертности в развитых странах [22]. Сверхвысокая смертность в трудоспособном возрасте в первую очередь определяется высоким уровнем смертности среди мужчин. Различие между коэффициентом смертности женщин и мужчин, по данным Росстата6, в 2019 году составляло 3,4 раза: 6,9 против 2,0‰. Такой уровень смертности населения в трудоспособном возрасте говорит о незавершенности эпидемиологического перехода, при котором происходит сдвиг смертности к более поздним возрастам и снижается доля смертности от инфекционных болезней и внешних причин [23]. Если основными причинами смерти среди женщин трудоспособного возраста являются эндогенные причины (рак, болезни системы кровообращения), то среди мужчин, помимо болезней системы кровообращения, значительный вклад вносят внешние причины (ДТП, убийства и пр.). Однако такой демографический резерв наиболее трудно реализовать, т. к. он требует серьезных усилий (в т. ч. финансовых ресурсов) не только и даже не столько со стороны государства, сколько самого населения, в связи с тем что в молодом возрасте состояние здоровья определяется не лечением (системой здравоохранения), а профилактикой, здоровым образом жизни, самосохранительным поведением [24–25]. Но и эффект от таких усилий проявится только в средне- или даже в долгосрочной перспективе.

Оценкавнешних резервов

Информационной базой исследования стали данные Федеральной службы государственной статистики и Федеральной службы по труду и занятости за 2019 год, в т. ч. результаты выборочных обследований населения. Для повышения среднего размера пенсии до 40%7 от средней заработной платы при сохранении существующей солидарной распределительной пенсионной системы, согласно балансовому уравнению по данным за 2019 год, дополнительно требуется 951,7 млрд руб. поступлений страховых взносов, или 7,5 млн застрахованных работников. Исходя из этого значения, оценивается значимость каждого из рассматриваемых резервов для достижения достойного уровня пенсии. Потенциальный размер внешних резервов для увеличения численности застрахованных работников представлен на рис.

В зависимости от подхода к оценке в различных исследованиях масштаб распространения неформальной занятости значительно варьируется. К примеру, по расчетам за 2015 год8 [26–27] в России он оценивался в пределах от 3,4 до 15 млн чел. Точно посчитать такую занятость сложно, хотя Росстат и предпринимает меры по обеспечению адекватного отражения в отчетности различных форм занятости и доходов от нее [27]. Согласно его данным, доля занятых в неформальном секторе в общей численности занятого населения в 2019 году составляла 20,6%, или 14,7 млн человек, среди них занятые только в неформальном секторе – 13,8 млн чел. Такой объем практически в два раза превышает требуемую дополнительную численность застрахованных работников (7,5 млн чел.) для повышения уровня пенсионного обеспечения. Но если учитывать, что неформально занятые работники имеют заработную плату ниже, чем формально занятые, то при их легализации на формальном рынке труда они также могут получить более низкую оплату. По расчетам В.Е. Гимпельсона и Р.И. Капелюшникова [28], заработная пла-

■ Численность безработных        ■ Общая численность

Рис. Потенциальный резерв увеличения численности застрахованных работников, 2019 год, тыс. чел.

* Неработающие мужчины в возрасте 60–64 лет и женщины 55–59 лет.

** Неработающие инвалиды (без учета детей-инвалидов).

та у формальных работников в 2009 году превышала среднюю для неформальных примерно на 20%, а по оценкам экспертов Центра макроэкономических исследований Сбербанка России9 – на 55%. В связи с этим для обеспечения достойного уровня пенсии за счет вовлечения в трудовую деятельность, подлежащую обязательному пенсионному страхованию, неформально занятых дополнительно требуется уже как минимум 9,4 млн чел. с заработной платой на 20% ниже, чем в среднем по экономике.

Дополнительным «источником» роста плательщиков страховых взносов могут стать пенсионеры. Они активно участвуют в трудовой, социальной и общественной жизни. По данным Росстата за 2019 год, доля работающих пенсионеров составляла 22,0%. Учитывая физические возможности указанной категории граждан для продолжения трудовой деятельности, в оценке потенциала привлечения их на рынок труда рассмотрены не все пенсионеры, а только неработающие 60–64-летние мужчины и 55–59-летние женщины. Эти возрастные группы выбраны, поскольку по итогам Комплексного наблю- дения условий жизни населения10 средний трудовой стаж после назначения пенсии (в год достижения общеустановленного пенсионного возраста) в 2018 году составлял 6,51 года. Численность такого резерва, по данным Росстата за 2019 год, – 8,4 млн чел., причем 120,4 тыс. чел. из них были безработными, т. е. не имели работы, но занимались ее поиском и готовы приступить к ней. Также стоит учесть, что у возрастных работников заработная плата ниже, чем в среднем по экономике, и значительная доля лиц пенсионного и предпенсионного возрастов занята в низкооплачиваемых отраслях экономики. Исходя из сложившейся возрастной дифференциации в оплате труда, для обеспечения роста поступлений страховых взносов только за счет стимулирования занятости неработающих 60–64-летних мужчин и 55–59-летних женщин требуется дополнительно 8,5 млн чел. (с зарплатой 88,5% от средней по экономи-ке11), что на 100 тыс. превышает число фактически существующих.

Еще одним потенциальным направлением в области роста численности плательщиков страховых взносов может стать содействие в трудоустройстве инвалидов. В России развивается система поддержки в трудоустройстве людей с ограниченными возможностями, однако уровень их занятости невысокий и с 2015 года снижается. За 2015–2019 гг. доля работающих инвалидов сократилась с 20 до 14% от общей численности инвалидов, состоящих на учете в системе Пенсионного фонда России. В качестве потенциальных застрахованных работников были рассмотрены только неработающие инвалиды II и III групп (без учета детей-инвалидов). В 2019 году их численность составляла 8,8 млн чел., включая 1,6 млн чел. безработных. Этого потенциала хватило бы для повышения уровня пенсионного обеспечения, однако инвалиды работают на низкооплачиваемых местах. В результате сложившихся барьеров и дискриминации на рынке труда для инвалидов доступны вакансии, где не требуется иметь профессиональное образование и высокую квалификацию, соответственно, их труд оценивается ниже. Как показало исследование Л.Н. Нацун и О.Н. Калачиковой [29], заработная плата инвалидов меньше средней зарплаты на 44%. Учитывая это, требуемая дополнительная численность работников возрастает уже до 13,4 млн чел., что превышает даже общую численность инвалидов.

В условиях старения населения существует значительный потенциал для увеличения численности работников за счет снижения высокой естественной убыли населения в трудоспособном возрасте. В России население продолжает стареть «снизу», т. е. в первую очередь за счет уменьшения уровня рождаемости, а не сокращения смертности в старших возрастах. Проблема высокой смертности населения в трудоспособном возрасте сохраняется, несмотря на сложившуюся с 2005 года положительную тенденцию к ее снижению12. В 2019 году умерло 379,4 тыс. чел. в трудоспособном возрасте, или 462,6 чел. на 100 тыс. чел. соответствующего возраста. В результате реализации нацпроекта «Здравоохранение»13 за 2019–2024 гг. планируется снизить это значение до 350 человек на 100 тыс. чел. трудоспособного возраста. Однако совершенствование системы здравоохранения является обязательным, но недостаточным фактором снижения уровня смертности, особенно в молодых возрастных когортах. Требуется повышать качество жизни населения. Инициатива по улучшению состояния здоровья, а соответственно и снижению смертности, должна перейти к населению, т. к. источники опасности для здоровья и жизни часто находятся вне сферы прямого влияния медицины – в питании, окружающей среде, привычках. Доля смертности населения трудоспособного возраста от внешних причин в 2019 году составляла 23,5%. Именно поэтому требуется сменить пассивное принятие на- селением проводимых органами системы здравоохранения мер на заинтересованную активность, направленную на оздоровление образа жизни. Несмотря на то, что в сравнении с другими рассмотренными резервами возможный дополнительный рост численности работников только за счет снижения смертности населения трудоспособного возраста ниже, этот резерв является наиболее перспективным, т. к. в условиях старения населения действительно способствует изменению пропорции между плательщиками страховых взносов и получателями страховых пенсий.

Таким образом, в России существуют значительные внешние резервы обеспечения достойного размера пенсий при сохранении существующей солидарной распределительной пенсионной системы. Хотя расчеты носят условный характер и дают оценку только верхних границ увеличения численности застрахованных работников, они позволяют выделить и обосновать направления для повышения уровня пенсионного обеспечения. Возможности для этого у самой пенсионной системы, т. е. только за счет ее реформирования, ограничены. Для сравнения, по оценкам Р.И. Капелюш-никова [30], повышение пенсионного возраста способно обеспечить прибавку лишь порядка 1,5 млн дополнительных работников, компенсировав этим чуть более четверти ожидаемого до 2035 года сокращения занятости. В то же время эта мера вызвала социальные недовольства граждан и, как прогнозируют эксперты [31–33], может привести к негативным последствиям в экономике, в т. ч. на рынке труда.

Заключение

Как показало проведенное исследование, существуют значительные резервы обеспечения достойного уровня пенсии вне пенсионной системы. Потенциальное увеличение доходов пенсионной системы возможно за счет вовлечения в трудовую деятельность, подлежащую обязательному пенсионному страхованию, занятых в неформальном секторе экономики, пожилого населения и инвалидов. Реализация этих резервов зависит от мотивов и ограничений: продолжать неформальную занятость или начать работать официально.

Причины для неформальной занятости есть как у работодателей, так и у работников. Как показывают исследования [34], если первые пытаются таким образом сэкономить, то вторые не думают о пенсии или не рассчитывают на пенсию в старости. Отсутствие действующего механизма, мотивирующего на уплату страховых взносов и участие работников (особенно высокооплачиваемых) в формировании пенсионных прав, является основной проблемой пенсионной и налоговой систем. В случае с пожилыми людьми и инвалидами, имеющими желание и готовыми работать, на российском рынке труда сложилась дискриминация, обесценивающая идеи активного долголетия и создания без-барьерной среды для всех граждан. В этом случае решением может стать использование в создании рабочих мест зарубежных практик, дружественных пожилым людям (Age Friendly Workplaces [35–36]) и инвалидам (Disability-friendly Workplaces [37–38]) для поддержания их здоровья и трудовой ак- тивности. Наиболее перспективным резервом выступает снижение смертности среди молодого населения, поскольку в условиях старения населения он действительно будет способствовать изменению пропорции между плательщиками страховых взносов и получателями страховых пенсий. Для этого требуется создать условия для формирования здорового образа жизни и самосохра-нительного поведения у населения. Как демонстрируют обзоры мер государственной политики в области легализации неформальной занятости [15], поддержки занятости пожилых [39] и инвалидов [20], формирования здорового образа жизни граждан [40], в распоряжении государства есть обширный набор инструментов для реализации рассмотренных резервов повышения уровня пенсионного обеспечения в России.

Рассмотренные резервы не являются альтернативой или заменой пенсионному реформированию. Исследование показало, что согласованные действия и совместные усилия пенсионной, налоговой систем, систем трудоустройства, здравоохранения позволят увеличить численность застрахованных работников, что даст возможность, с одной стороны, повысить уровень пенсионного обеспечения пенсионеров, с другой – сформировать их собственные пенсионные права.