Результаты приватизации и их влияние на государственные предприятия промышленности Кыргызской Республики

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 338.246.025.88                              

Приватизация государственной собственности является одним из ключевых инструментов трансформации командно-административной экономики в рыночную. В мировой практике переходного периода данный процесс рассматривается как необходимое условие формирования эффективного частного собственника, создания конкурентной среды и привлечения инвестиций [1].

Кыргызская Республика, провозгласившая независимость в 1991 году, избрала путь либеральных экономических реформ и приступила к масштабной приватизации в числе первых постсоветских государств. За период с 1991 по 2020 год в КР было приватизировано 7 358 объектов государственной собственности. Из этого числа на долю промышленных предприятий пришлось 565 объектов [2].

Формально уровень приватизации в промышленности достиг 89,2%, что свидетельствует о масштабном перераспределении собственности .

Вместе с тем практические итоги этого процесса оказались далеко неоднозначными: наряду с формированием рыночного уклада и класса частных собственников приватизация повлекла за собой банкротство значительной части предприятий, сокращение промышленного производства и рост социальной напряжённости. Актуальность настоящего исследования определяется тем, что дискуссия о приватизации в КР не завершена: в 2021 году Президент республики инициировал новую волну продажи государственного имущества, а по состоянию на сегодняшний день из 104 государственных предприятий лишь 38 являются прибыльными . Это обусловливает необходимость системного анализа результатов пройденного пути для выработки взвешенной политики управления государственными активами в промышленности.

Цель статьи — дать комплексную оценку итогов приватизации в промышленном секторе КР и её влияния на деятельность государственных предприятий на основе ретроспективного и современного анализа.

Теоретические подходы к оценке результатов приватизации. В экономической теории приватизация традиционно рассматривается как механизм повышения эффективности производства через замену государственного собственника частным, более мотивированным к максимизации прибыли и рациональному использованию ресурсов [1].

Классическая теория прав собственности постулирует, что чёткая спецификация и защита прав частной собственности являются необходимым условием экономической эффективности. Приватизация в этом контексте выступает как институциональный механизм передачи прав собственности от государства к частным агентам [3].

Вместе с тем мировой опыт переходных экономик демонстрирует, что результаты приватизации в значительной мере определяются качеством институциональной среды, в которой она проводится: состоянием правовой системы, уровнем конкуренции на рынках, развитостью финансовых институтов и степенью прозрачности самого приватизационного процесса [1].

Там, где эти условия отсутствуют, приватизация нередко порождает концентрацию активов в руках узкого круга лиц, связанных с властью, закрепляет монопольные структуры и не ведёт к росту эффективности производства .

Применительно к постсоветским странам ряд исследователей выделяет феномен «инсайдерской приватизации», при которой активы переходят к трудовым коллективам или менеджменту предприятий, не располагающим ресурсами и компетенциями для их последующего развития [3].

Именно этот сценарий в значительной мере реализовался в Кыргызстане в 1990-х годах: из числа прямых продаж 1582 объекта из 3067 были переданы трудовым коллективам. Понимание этих теоретических закономерностей необходимо для адекватной оценки специфики кыргызской приватизации.

Первый этап: массовая приватизация (1991–1994 годы). Начальный этап приватизации в КР отличался высокими темпами и широким охватом. В этот период ежегодно приватизировались тысячи объектов государственной собственности [2].

Основными методами служили: передача имущества трудовым коллективам, купонные аукционы и прямая продажа частным лицам. На базе бывших государственных предприятий было образовано 1676 акционерных обществ и 218 обществ с ограниченной ответственностью, напрямую продано 3067 объектов, из которых 1582 — трудовым коллективам, а 1485 — частным лицам. Приватизационный процесс этого периода, однако, носил преимущественно стихийный характер. Законодательная база была несовершенна, механизмы оценки рыночной стоимости активов фактически отсутствовали, а антимонопольное регулирование оставалось крайне слабым. В результате многие объекты перешли в частные руки по ценам, значительно заниженным по отношению к их реальной стоимости [7].

Иностранные инвесторы в приватизации практически не участвовали: объекты в основном приобретались гражданами КР или отечественными предпринимателями [2].

Второй этап: ваучерная приватизация и её итоги (1995–2000 годы). На втором этапе в КР была реализована программа ваучерной (купонной) приватизации, позволившей широким слоям населения номинально участвовать в распределении государственных активов. Кыргызстан, наряду с Молдовой и Таджикистаном, избрал именно ваучерный механизм как наиболее демократичный инструмент разгосударствления ).

К 1 июля 2002 г общий уровень приватизации в стране составил 69,7%, при этом в промышленности он достиг 89,2%, в торговле и общественном питании — 97,5%, в бытовом обслуживании — 99,9% [2].

К концу периода в государственной собственности оставались пакеты акций 222 акционерных обществ, в том числе контрольные пакеты 142 из них .

Государство целенаправленно сохраняло контроль над стратегически важными объектами: АО «Кыргызэнерго», АО «Кыргызгаз», АО «Кыргызтелеком», национальной авиакомпанией, а также предприятиями горнодобывающей промышленности — в частности, концерном «Кыргызалтын» .

Это свидетельствует о том, что приватизация в КР носила избирательный характер, охватив в первую очередь предприятия потребительского и сервисного секторов при сохранении государственного присутствия в базовых отраслях экономики.

Третий этап: точечная приватизация стратегических объектов (2001–2012 годы). На третьем этапе темпы приватизации существенно замедлились: если в 1990–1993 годах ежегодно приватизировались тысячи объектов, а в 1994–1999 годах — сотни, то с 2000 года счёт пошёл на десятки [1].

Это было обусловлено тем, что к данному времени основная масса малых и средних предприятий уже перешла в частную собственность, а на повестку дня вышла приватизация крупных промышленных объединений и стратегических отраслей, требовавшая принципиально иных подходов. Программа приватизации государственного имущества на 2008–2012 годы зафиксировала принципиальный сдвиг в методологии: от изменения формы собственности — к поиску эффективного собственника. В документе прямо признавалось, что «приватизация, проводимая как изменение формы собственности, иногда не даёт ожидаемых результатов» [4].

На этом этапе акцент смещался в сторону инвестиционных тендеров с привлечением стратегических партнёров, способных обеспечить производственное и технологическое развитие приватизируемых предприятий.

Четвёртый этап: фактическая остановка и новая дискуссия (2013–2024 годы). Период с 2013 г по 2020 г характеризуется фактической остановкой приватизационного процесса. Показательно, что за весь отрезок с 2015 по 2020 год в КР было приватизировано лишь шесть объектов [1].

В государственной собственности к этому моменту оставались около 50 акционерных обществ, более 100 государственных предприятий, а также обширный массив имущества — здания, транспортные средства, машины и оборудование [1].

В 2021 г Президент КР С. Жапаров инициировал новый этап масштабной приватизации, предложив реализовать большую часть государственного имущества в течение одного года. Инициатива вызвала острые дискуссии: сторонники указывали на неэффективность государственного управления предприятиями, тогда как противники предостерегали от рисков утраты контроля над стратегическими активами, прежде всего в энергетике. По данным Фонда государственного имущества, к этому времени из 104 государственных предприятий лишь 38 являлись прибыльными и самодостаточными, остальные нуждались в реструктуризации или ликвидации .

Позитивные результаты приватизации. Среди положительных итогов приватизационного процесса в КР следует прежде всего выделить формирование института частной собственности и класса отечественных предпринимателей. Если в советский период частная собственность на средства производства была практически исключена, то к концу 1990-х годов в стране сложился реальный слой частных собственников, ставший основой рыночной экономики [2].

Благодаря приватизации, дерегулированию и переходу к рыночному ценообразованию номинальный ВВП Кыргызстана возрос на 633% в течение двух десятилетий — с $0,9 млрд в 1992 г до $6,6 млрд в 2012 г. Приватизация также создала базовые условия для функционирования рынка ценных бумаг и заложила инфраструктуру финансового рынка [4].

В процессе разгосударствления был развит институт банкротства, создавший механизмы оздоровления хозяйствующих субъектов и очищения рынка от неплатёжеспособных предприятий .

Расширение малого и среднего бизнеса, частично выросшего из приватизированных объектов, способствовало диверсификации экономики и увеличению занятости. К 2024 году доля МСБ в ВВП КР составила около 42%.

Негативные последствия приватизации для промышленных предприятий. Вместе с тем практика приватизации в промышленном секторе КР обнаружила целый ряд системных негативных последствий. Во-первых, масштабная продажа промышленных активов по заниженным ценам привела к тому, что значительная часть реального капитала фактически была безвозмездно перераспределена в пользу узкого круга лиц, располагавших доступом к информации и административным ресурсам. Данное явление нередко характеризуется в научной литературе как «грабительская приватизация» .

Во-вторых, новые собственники во многих случаях не располагали ни достаточными финансовыми ресурсами, ни необходимыми управленческими компетенциями для развития производства. В итоге значительная часть приватизированных промышленных предприятий либо обанкротилась, либо прекратила производственную деятельность, что повлекло рост безработицы и сокращение промышленного производства .

Электропотребление в промышленности с 1991 года сократилось в 2,8 раза — косвенный индикатор деградации промышленного потенциала страны в постприватизационный период .

В-третьих, приватизация в КР не сопровождалась созданием полноценной антимонопольной системы и эффективного механизма корпоративного управления. В стратегически важных отраслях — энергетике, горнодобывающей промышленности, транспорте — государство сохранило контрольные пакеты акций, однако продолжало управлять этими предприятиями методами, характерными скорее для административной системы, нежели для рыночной. Непрозрачность приватизационных процессов стала питательной средой для коррупции и злоупотреблений

Современное состояние государственных предприятий промышленности КР. Анализ современного состояния государственного сектора промышленности КР позволяет констатировать его глубокую внутреннюю противоречивость. С одной стороны, государство по-прежнему удерживает контроль над рядом ключевых производственных объектов, включая концерн «Кыргызалтын», предприятия энергетики и телекоммуникаций. С другой стороны, из 104 государственных предприятий, остающихся на балансе Фонда госимущества, лишь 38 (36,5%) функционируют прибыльно. Остальные либо убыточны, либо находятся в состоянии санации. Показательна структура поступлений от государственных предприятий: в I квартале 2021 года при плановом задании в 135 млн сомов фактически было получено 179,3 млн сомов в виде дивидендов, прибыли госпредприятий и арендной платы. Этот показатель свидетельствует о том, что отдельные государственные предприятия способны генерировать стабильные доходы при надлежащем управлении. В ведении одного только Министерства сельского хозяйства находится 24 государственных предприятия, судьба которых требует решения: объединения, ликвидации или приватизации .

Горнодобывающая промышленность, оставшаяся преимущественно под государственным или смешанным контролем, демонстрирует высокие показатели вклада в бюджет: за пять последних лет отрасль принесла казне свыше 217,9 млрд сомов в виде налогов и обязательных платежей, формируя 12,6% ВВП и около 46% совокупного промышленного производства. Флагман отрасли — месторождение «Кумтор» — обеспечил 78,2 млрд сомов, или более трети всех отраслевых поступлений .

Этот пример подтверждает, что стратегические объекты промышленности при условии профессионального менеджмента и прозрачного управления способны быть высокодоходными для государства.

Проблемы и направления совершенствования политики в области управления государственными активами. Обобщение результатов анализа позволяет выделить несколько ключевых проблем, препятствующих эффективному управлению государственными промышленными активами в КР. Первая — отсутствие чётких критериев разграничения стратегических и нестратегических активов. Действующая практика допускает сохранение государственного участия в предприятиях, не имеющих стратегического значения, тогда как механизмы защиты ключевых объектов от непрозрачной приватизации остаются недостаточными [8].

Вторая — слабость корпоративного управления на предприятиях с государственным участием, выражающаяся в неэффективном менеджменте, отсутствии прозрачной отчётности и конфликте интересов между политическими и коммерческими целями. Третья проблема связана с тем, что предлагаемые меры по приватизации нередко воспринимаются как вынужденный ответ на бюджетные трудности, а не как элемент долгосрочной стратегии развития промышленности. Между тем международный опыт свидетельствует: успешная приватизация возможна лишь при наличии чётко сформулированных целей, конкурентных процедур и механизмов постприватизационного контроля [3].

В качестве приоритетных направлений государственной политики в данной сфере целесообразно рекомендовать следующее. Необходимо провести комплексный функциональный анализ государственных предприятий промышленности с последующей дифференциацией: ликвидацией или приватизацией нестратегических убыточных объектов, реорганизацией жизнеспособных предприятий путём укрупнения и акционирования, сохранением государственного контроля над стратегически значимыми производствами с одновременным внедрением профессионального корпоративного управления .

Привлечение стратегических инвесторов на конкурентной и прозрачной основе способно обеспечить синергию частной эффективности и государственного интереса.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы. Во-первых, приватизация в промышленном секторе КР прошла несколько чётко различимых этапов — от стремительного массового разгосударствления начала 1990-х годов до фактической остановки процесса в 2010-е годы. Каждый этап имел собственную логику, механизмы и результаты, которые необходимо учитывать при формировании современной приватизационной политики. Во-вторых, итоги приватизации носят двойственный характер. Позитивные результаты — формирование рыночного уклада, класса частных собственников и инфраструктуры финансового рынка — сопровождались серьёзными негативными последствиями: продажей активов по заниженным ценам, банкротством значительной части промышленных предприятий и сокращением производственного потенциала страны. Из 104 государственных предприятий, сохранившихся к 2021 году, прибыльными оказались лишь 38. В-третьих, опыт КР подтверждает общую закономерность переходных экономик: результативность приватизации определяется не столько скоростью и масштабами разгосударствления, сколько качеством институциональной среды, в которой она проводится, — зрелостью правовой системы, уровнем конкуренции, прозрачностью процедур и наличием механизмов постприватизационного контроля. В-четвёртых, государственные предприятия стратегических отраслей промышленности — прежде всего горнодобывающей — при надлежащем корпоративном управлении способны генерировать значительные бюджетные доходы, что обусловливает необходимость взвешенного подхода к их приватизации. Переход к стратегически управляемой, прозрачной и конкурентной приватизации с чётким разграничением стратегических и нестратегических активов является приоритетной задачей государственной политики в области управления промышленным потенциалом КР.