Роль административных регламентов в регулировании административных процедур

В науке административного права последнее десятилетие интенсивно исследуется понятие и правовая природа административных регламентов1. Появление административных регламентов связано, в первую очередь, с проведением в стране административной реформы. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в которой определено место и роль административных регламентов в совершенствовании государственного управления, указывается, что «административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий»2.

На значение административных регламентов для совершенствования государственного управления указал А.Ф. Ноздрачев, «в ходе административной реформы была осознана необходимость резкого усиления законодательного регулирования административных процедур -порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Первоочередной признана необходимость разработки административных регламентов»3. Данный тезис указывает на ведущую роль административных регламентов не просто в совершенствовании деятельности органов исполнительной власти, но в усилении правового регулирования административных процедур как необходимого элемента введения в правовые рамки взаимоотношений между государственными органами и гражданами. Таким образом, в ходе реализации административной реформы административные регламенты стали важной правовой основой для регламентации административнопроцедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц. В специальной литературе административная процедура понимается как «законодательно установленный порядок последовательных согласованных действий, осуществляемых специальными субъектами по реализации их компетенции»4.

Первоначально определение административного регламента было закреплено в законодательстве, регулирующем организацию предоставления публичных услуг. Так, согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ) административный регламент – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В последующем определение было закреплено в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 03.11.2018) «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» применительно к осуществлению функции по государственному контролю (надзору). Так, согласно п. 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора), регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора) (далее - органы государственного контроля (надзора), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора), который полностью или частично осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»5. В данном определении в отличие от первого, указываются субъекты, издающие данный вид нормативно – правовых актов, а именно – федеральные органы исполнительной власти, при этом имеются в виду органы как в институциональном, так и в функциональном смысле.

Нет сомнения в том, что качество административных регламентов в значительной степени влияет на качество и эффективность деятельности органов по реализации их функций.

В связи с важной ролью регламентов и их влиянием на качество государственно-управленческой деятельности, становится очевидной необходимость выявления и устранения недостатков в правовом регулировании административных процедур.

Одной из серьезных проблем, усложняющих правовое регулирование административных процедур, является большое количество самих административных регламентов, так, например, «в правовом поле МВД России находятся 37 административных регламентов, определяющих порядок исполнения органами внутренних дел контрольно-надзорных функций и предоставления государственных услуг»6. Кроме значительного количества регламентов к проблемным моментам правового регулирования можно отнести то, что многие административные регламенты содержат большой объем информации, дублирующей положения соответствующих законов, кроме того, они быстро устаревают и требуют постоянных изменений. Прежде всего, это касается справочной информации. Данная информация является важной для заявителя, однако она делает административный регламент громоздким и тяжелым для восприятия, что, в свою очередь, может повлечь упущение более важной информации. Также нужно отметить, что данная информация не имеет нормативного характера и при необходимости не сможет быть оперативно изменена. Более предпочтительно было бы разместить данную информацию в сети интернет, на стендах и т.д.

Второй, даже более серьезной проблемой является несоблюдение требований законности при разработке и принятии административных регламентов. Так, многие из них не соответствуют положениям нормативно-правовых актов более высокой юридической силы. Например, установленное п.24 Административного регламента МВД РФ по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом МВД РФ от 20 октября 2015 г. № 995, предписание о том, что факт уплаты государственной пошлины плательщиком подтверждается информацией об уплате государственной пошлины, содержащейся в ГИС ГМП (Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах), не соответствует пункту 3 статьи 333.18 Налогового Кодекса РФ, поскольку ограничивает подтверждение плательщиком факта уплаты государственной пошлины только одним способом, закрепленным в абзаце четвертом, и не допускает подтверждения плательщиком факта уплаты государственной пошлины способами, предусмотренными абзацами вторым и третьим пункта 3

указанной статьи7.

Также в судебной практике часто встречаются случаи обжалования в связи с несоответствием положений административных регламентов требованиям п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-

ФЗ, в соответствии с которым органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг8.

Таким образом, административные регламенты являются действительно важным элементом правовой системы России, от их качества зависит эффективность государственно-управленческой деятельности в целом, поэтому так важно продолжать работу по устранению имеющихся недостатков и совершенствованию правового регулирования.