Роль Банка России в правовом регулировании выпуска и обращения цифровых финансовых активов

В России 2022 год ознаменовался тем, что на практике заработало законодательство, регулирующее выпуск и оборот цифровых финансовых активов.

Так, в начале года сразу три российские компании получили статус оператора информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, о чем свидетельствуют соответствующие записи в реестре, опубликованном на сайте Банка России [12].

Уже летом того же года в России впервые была проведена сделка с использованием цифровых финансовых активов и реального товара (Росбанк приобрел токен (единица учёта, предназначенная для представления цифрового баланса в некотором активе) на металл палладий в системе «Ато-майз»). А компания «ВТБ факторинг» (входит в ВТБ) и финтех-компания «Лайтхаус» перевели в цифровые финансовые активы коммерческую задолженность эмитента на платформе оператора информационной системы «Лайтхаус», после чего «ВТБ факторинг» выкупил этот выпуск цифровых финансовых активов, проведя первую эмиссию и размещение цифровых финансовых активов, обеспеченных денежными требованиями.

В связи с активизацией потенциальных участников рынка стали актуальными вопросы регулирования, контроля, нормативного обеспечения выпуска и обращения цифровых финансовых активов, а также роли в этом процессе Центрального Банка Российской Федерации как публично-правового органа и мегарегулятора во всем финансовом секторе. Отметим, что первый заместитель председателя Правительства РФ И.И. Шувалов в 2012 году выступил с идеей создания регулятора финансовых рынков на базе Банка России. Проект предполагал, что укрупненная Федеральная служба по финансовым рынкам, ведущая надзор за рынком ценных бумаг и страховыми компаниями, вольется в структуру Банка России. Концепцию создания мегарегулятора одобрил Президент России В.В. Путин. В 2013 году законодательные органы приняли соответствующий федеральный закон (Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному Банку Российской Федерации полномочий по регулированию, кон- тролю и надзору в сфере финансовых рынков»), и с 1 сентября 2013 года Банку России перешли функции упразднённой Федеральной службы по финансовым рынкам, превратив его в единый регулятор финансового сектора.

Именно роль Банка России как публичноправовой организации регулирования и надзора за всеми участниками финансового сектора, а также инфраструктурными организациями финансового рынка в рамках единого государственного органа предопределила широкий круг полномочий в сфере цифровых финансов.

Опираясь на мнение Е.Н. Пастушенко, Е.Б. Стародубцевой, О.М. Марковой, можно разделить полномочия Банка России на контрольнонадзорные, регулятивные и нормотворческие [11].

Для понимания функций и роли Банка России в правовом регулировании выпуска и обращения цифровых финансовых активов необходимо установить правовые основания, закрепленные в законе, необходимые для осуществления Банком России указанных полномочий в отношении выпуска и обращения цифровых финансов.

Прежде всего, широкий круг полномочий Центрального Банка России обусловлен особым конституционно-правовым статусом, установленным статьей 75 Конституции Российской Федерации. Банк России – юридическое лицо, публично-правовой субъект, не являющийся государственным органом, но обладающий некоторыми полномочиями, присущими государственным органам [1].

Особая роль Банка России в регулировании отношений, возникающих в связи с выпуском и обращением цифровых финансовых активов, закреплена в Федеральном законе от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Большая часть положений указанного выше закона содержит нормы, регулирующие порядок выпуска, учета и обращения цифровых финансовых активов, требований к операторам информационной системы, в которой выпускаются (создаются) и обращаются цифровые активы.

Так, указывается, что создание цифровых финансовых активов возможно только на платформе оператора информационной системы, осуществляющего их выпуск, а обращение цифровых финансовых активов возможно только на платформе оператора обмена цифровых финансовых активов. Деятельность таких операторов строго регламентируется в соответствии с правилами, согласованными Банком России, после чего такие операторы включаются в соответствующий реестр [2].

Таким образом, основным документом, определяющим порядок работы информационной системы, права и обязанности ее оператора и пользователей, порядок привлечения операторов обмена цифровых финансовых активов, являются Правила информационной системы, согласованные Банком России.

Порядок ведения Банком России реестра операторов информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, а также порядок согласования правил информационной системы, в которой осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, устанавливается Положением Банка России от 16 декабря 2020 г. № 746-П [4].

Указанным документом, реализуя свои нормотворческие полномочия, Банк России установил и конкретизировал требования к заявителям, подающим ходатайство о включении в реестр, требования к содержанию правил ведения реестра и порядок согласования таких правил.

Так, правила информационной системы должны содержать условия использования системы, права и обязанности оператора и пользователей системы, порядок выпуска цифровых финансовых активов, порядок заключения смарт-контрактов и ответственность оператора и пользователей системы за нарушение правил [5].

Действующим законодательством четко определена роль Центрального Банка Российской Федерации как публично-правового органа, осуществляющего регулирование, контроль и надзор в сфере выпуска и обращения цифровых финансовых активов. Также очевидно, что на данный момент времени с учетом небольшого практического опыта принятых норм достаточно для осуществления Банком России контрольно-надзорных и регуляторных функций.

Однако, с точки зрения науки, существует дискуссионный вопрос, к какому виду деятельности отнести осуществление функций надзора, контроля и регулирования сферы выпуска и обращения цифровых финансовых активов. Точнее, почему законодатель поместил это положение в раздел закона о регулировании, контроле и над- зоре в сфере финансовых рынков, тогда как в само это понятие большинством современных ученых включаются только деньги и ценные бумаги.

Цели и задачи, а также направления деятельности, функции и роль Банка России определены в Законе «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».

Согласно статье 76.1 указанного закона, надзор и контроль за деятельностью операторов информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, и деятельностью операторов их обмена отнесены к регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. При этом сами операторы путем включения в указанный перечень отнесены к некредитным финансовым организациям [3].

Такой подход законодателя не в полной мере соотносится с современным общенаучным подходом к определению понятия финансового рынка.

Так, Т.Э. Рождественская, А.Г. Гузнов считают, что финансовый рынок – это совокупность экономическо-правовых отношений, возникающих между различными субъектами, включая финансовые организации, использующие денежные средства в качестве накопления (депозиты), кредита (займа), платежа, а также ценные бумаги и производные финансовые инструменты для предоставления финансовых услуг [10]. А.А. Су-атин отмечает, что финансовый рынок является местом, где осуществляется купля-продажа финансового капитала [8], Ю.С. Евлахова под финансовым рынком понимает систему экономических отношений, которые складываются при аккумулировании и распределении денежных средств [9]. Во всех указанных подходах прослеживается связь финансового рынка с финансовым капиталом, т. е. деньгами и ценными бумагами. В случае же с оборотом цифровых активов речь идет об имуществе в электронной форме (например, о токене, который является цифровым активом, подтверждающим права на товар или имущество).

Несмотря на дискуссионность вопроса отнесения законом сферы обращения цифровых финансовых активов к финансовому рынку, роль и место Центрального Банка Российской Федерации, с точки зрения основных его функций, просматривается достаточно определенно через основные направления контрольно-надзорной деятельности, их методы и формы, также указанные в законе.

Это такие направления контрольно-надзорной деятельности Банка России, как контроль за деятельностью некредитных финансовых органи- заций, разработка документов, определяющих требования к операторам информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, например Положение Банка России от 16.12.2020 № 746-П [4]. Это и контрольная работа по оценке и изучению представляемой операторами в соответствии с Положением Банка России от 26 октября 2021 г. № 777-П отчетности [6].

Субъектами указанной контрольно-надзорной деятельности будут орган, осуществляющий контроль и надзор, – Банк России в лице Комитета финансового надзора, пользователи информационной системы по выпуску и обращению цифровых финансовых активов и операторы этих систем.

Объектами и предметом контрольно-надзорной деятельности будут выступать деятельность оператора информационных систем по выпуску, учету и обращению цифровых финансовых активов, а также по соблюдению согласованных Банком России правил деятельности операторов [7].

Опираясь на действующие нормы законодательства, Банк России осуществляет контрольно-надзорную деятельность в сфере выпуска и обращения цифровых финансовых активов административными методами: согласование правил деятельности операторов информационных систем и включение их в соответствующий реестр; дистанционным методом анализа отчетности, предоставляемой операторами, и нормативным методом через разработку и издание специальных положений, а также путем контроля за их соблюдением.

Реализуя свои полномочия в сфере нормотворчества, Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, которые являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех юридических и физических лиц [3].

Из всего вышеописанного можно сделать следующие выводы.

Выпуск и обращение цифровых финансовых активов на данном этапе достаточно регламентированы с точки зрения действующего законодательства. При этом, если учитывать, что правила информационной системы, согласованные Банком России и утвержденные органом управления юридического лица, являющегося оператором, охватывают весь спектр взаимоотношений участников сделок с цифровыми финансовыми активами, непосредственного участия в отношениях между участниками финансового рынка в сфе- ре цифровых финансовых активов Банк России не принимает, и это обусловлено, прежде всего, спецификой взаимоотношений участников этого рынка.

Представляется правильным, что и дальше Банк России будет придерживаться того, чтобы сохранить за собой минимальные надзорные и регуляторные функции, не расширяя свои полномочия, предлагая участникам рынка самим определять рамки этих отношений.

Отношения оператора информационной системы по выпуску цифровых финансовых активов, оператора обмена цифровых финансовых активов и пользователей (собственников этих активов) образуют финансовый рынок. В связи с этим необходимо конкретизировать и дополнить понятие финансового рынка с точки зрения науки и действующего законодательства с тем, чтобы в это понятие помимо денег и ценных бумаг включались и цифровые финансовые активы.