Роль государственной службы занятости в регулировании рынка труда на региональном уровне

Переход Российской Федерации к рыночной экономике трансформировал многие социальные и экономические аспекты трудовых отношений. Безработица в одних сферах экономической деятельности и нехватка рабочей силы в других стали реалиями жизни. На состояние занятости населения на региональном уровне оказывает влияние и качество функционирования институциональной системы, в том числе место, роль и характер участия государства в рыночной экономике, методы государственного регулирования трудовых отношений.

В условиях активно идущих процессов старения и депопуляции населения человеческий ресурс становится самым дефицитным ресурсом. В связи с этим, наиболее перспективными являются социальные технологии управления качеством жизни населения (технологии государственного регулирования и технологии социального партнерства), среди которых одним из значимых рассматривается направления — работа и заработок, образование и развитие [6].

Целью государственной политики на рынке труда является содействие полной, продуктивной, эффективной и свободно избранной занятости населения. Политика на рынке труда по улучшению занятости и снижению безработицы включает в себя три основных направления: 1) политика формирования спроса на рабочую силу, а именно — сохранение и создание рабочих мест на действующих предприятиях; создание новых рабочих мест на основе развития предпринимательства; организация общественных работ; создание рабочих мест для лиц с ограниченной возможностью использования трудового потенциала 2) политика сбалансированного воздействия на спрос и предложение рабочей силы 3) политика формирования предложения рабочей силы, включающая в себя обучение, переобучение и повышение квалификации работников; развитие самозанятости; регулирование продолжительности рабочего времени и политика в области трудовой миграции.

Практика регулирования рынка труда сформировала представление о двух типах политики на нем — активной и пассивной. Пассивная политика регулирования рынка труда предполагает следующие меры: регистрация ищущих работу, определение размера пособия по безработице, организация системы предоставления пособия по безработице, осуществление неденежных форм поддержки безработных и членов их семей и др.

Активная политика на рынке труда нацелена на повышение конкурентоспособности человека в борьбе за рабочее место путем обучения, переподготовки, содействия самозанятости, индивидуальной трудовой деятельности и исходит из того, что здоровый человек должен самостоятельно заработать средства для обеспечения своей семьи, это его долг, ответственность за уровень благосостояния его семьи лежит на нем самом, а государство — лишь посредник, предоставляющий ему возможность занятости.

В настоящее время происходит качественное изменение роли службы занятости в регулировании рынка труда, обусловленное социально-экономическими процессами. В рамках проводимой в России реформы государственной службы формируются и осваиваются новые принципы взаимоотношений государственных учреждений и потребителей — граждан и работодателей. Их суть может быть выражена следующим образом: эффективный ситуационный подход к предоставлению качественных государственных услуг. Соответственно, формулируются и задачи государственной службы занятости. Их общий вектор при работе с населением — от социального обеспечения и защиты граждан, к достижению удовлетворенности их социально-трудовых потребностей и интересов. При таком подходе граждане начинают выступать в новом качестве: как потребители социального заказа на государственные услуги. Меняются принципы взаимодействия с работодателями. Работодатели, как и любые иные потребители, имеют право на получение качественных, своевременных услуг. Сотрудничество работодателей со службой занятости населения привлекательно и взаимовыгодно только тогда, когда оно сопровождается снижением затрат их времени, удобством каналов и способов получения услуг, что непосредственно отражается на уровне конкурентоспособности субъектов этих социально-трудовых отношений.

Передача от федерального центра в регионы ключевых функций по реализации программ активной политики занятости обусловливает переход к модели развития региональной службы занятости. Государственная служба занятости как государственное учреждение, оказывая социальные услуги населению, не является учреждением социального обеспечения. Она относится к объектам государственной инфраструктуры рынка труда с выраженными регулирующими функциями. Государственная служба занятости должна способствовать максимально своевременной и эффективной реализации на соответствующей территории целей региональной социально-экономической политики, на основе имеющихся в ее распоряжении механизмов и ресурсов, обеспечивающих функционирование рынка труда.

В условиях расширения полномочий регионов эти цели требуют от государственной службы занятости государственной службы занятости изменения в ее поведении на рынке труда, а именно — увеличения спектра услуг, расширения целевой аудитории, совершенствования технологии работы с ней. Активные программы, реализуемые государственной службы занятости регионов, должны быть сфокусированы на повышении эффективности соединения работников, а не только зарегистрированных безработных граждан, и рабочих мест на рынке труда. Деятельность государственной службы занятости должна ориентироваться в основном на превентивные меры в условиях, как колебаний, так и повышения уровня безработицы.

Основные принципы деятельности государственной службы занятости в России закреплены в соответствующих законодательных и нормативных актах и, прежде всего, в законе «О занятости населения в Российской Федера-ции»[1].

Представлены основные этапы формирования и развития государственной службы занятости. Первый этап (1991 — середина 1995 гг.) это период создания государственной службы занятости, формирование этих институтов рынка труда было обусловлено повышением внимания правительственных структур к сложившимся обстоятельствам: реальной перспективе массовой безработицы и отсутствию специализированной государственной структуры по регулированию рынка труда. Из конкретных действий можно отметить: принятие Закона о занятости населения, учреждение внебюджетного Государственного фонда занятости, выстраивание вертикали федеральной службы, регулирующей процессы в сфере занятости в масштабах страны, а также ее региональных и районных органов. Из существующих источников финансирования основными были ресурсы в образованном Государственном Фонде занятости и полученные кредиты международных финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка). В те годы, государственная служба занятости была единственной социальной службой, использовавшей в своей работе прогрессивные технологии. Указанный период характеризовался быстрым накоплением потенциала (как технического, так и ресурсного) Федеральной службы занятости России. Именно она стала главным идеологом и генератором новых идей, которые распространялись по всей вертикали, координатором и проводником программ, успешно реализуемых в регионах.

Второй этап (середина 1995–2001 гг.) характеризуется как самый противоречивый в развитии государственной службы занятости. Развитие службы постепенно начало приостанавливаться, а накопленный ею потенциал — обесцениваться; специалистами отмечалась такая тенденция, как сочетание высокой интенсивности деятельности государственной службы занятости и жесткие финансовые ограничения вследствие глубокого кризиса Государственного Фонда Занятости; прекращение помощи от международных финансовых институтов, сокращение поступлений из региональных бюджетов. Данный период характеризовался увеличением продолжительности безработицы, формированием очагов высокой безработицы.

В указанный период, несмотря на рост безработицы в стране, проводилось сокращение численности сотрудников государственной службы занятости и, как следствие, происходило увеличение нагрузки на персонал, что вело к снижению качества предоставляемых услуг. Кроме того специалисты отмечали проблемы транспарентности информации, предоставляемой работодателями, и определения доли безработных, регистрируемых в органах ГСЗ, поэтому оценка функции посредничества в трудоустройстве носила приблизительный характер.

Третий этап (2001–2004 гг.) характеризуется кардинальным изменением финансирования как самой ГСЗ, так и всей системы защиты от безработицы. С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ и ликвидацией Государственного Фонда Занятости финансирование всех мер по трудоустройству населения стало осуществляться из средств федерального бюджета. Необходимо отметить, что реформирование затронуло лишь финансовую составляющую системы ГСЗ, но не коснулось содержания и качества работы ее институтов, что, очевидно, могло ограничивать эффективность деятельности ГСЗ. В связи с переходом на бюджетное финансирование реализация активной политики на рынке труда территориальными органами Минтруда проводилась на основе заключения государственных контрактов с организациями-исполнителями мероприятий (профобучения и профориентации, организации ярмарок вакансий, информирование работодателей) на условиях кон-курса[4].

В этот период деятельность государственной службы занятости осуществлялась в соответствии с Федеральной целевой программой содействия занятости населения РФ на соответствующий период и региональными программами содействия занятости населения. Заметим, что в 2003 г. впервые была принята столь масштабная «Концепция действий на рынке труда РФ на 2003-2005 годы» [3]. Далее эта организационная форма регулирования политики занятости стала устойчивым элементом в социально-экономической политике.

Четвертый этап в развитии государственной службы занятости (2004–2012 гг.) Функция регулирования рынка труда и политики занятости в 2004 г. перешла Федеральной службе по труду и занятости вместо упраздненного Министерства труда и социального развития [7]. Роль Федеральной службы по труду и занятости была четко прописана в трудовом законодательстве РФ и в Положении о ее регламентах. В частности, указывалось, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

Вместе с тем с преобразованием Минтруда в Минздравсоцразвития начался процесс изменения статуса государственной службы занятости и ее административное преобразование. В диссертации отмечено, что для понимания происходящих изменений принципиальное значение имели два решения, принятые в 2007 г.: во-первых, внедрение в российскую правовую систему принципа передачи полномочий, финансов, ответственности на нижестоящие уровни. Во-вторых, предоставление органам власти субъектов РФ «…права на установление за счет средств собственных бюджетов дополнительных социальных гарантий и расширения перечня государственных услуг по содействию в трудоустройстве безработных граждан и социальной адрес- ной поддержке отдельных категорий граждан независимо от наличия указанного права в федеральных законах» [7].

Анализ также показал, что: в докризисный период сохранялась значимость традиционных направлений в период финансового кризиса (2008-2010 г.г.) увеличился удельный вес отдельных направлений (временная занятость, общественные работы, самозанятость, опережающее обучение); в настоящее время (конец 4 этапа — начало 5 этапа) актуализируются относительно новые направления деятельности государственной службы занятости (альтернативная гражданская служба, выдача квот на использование иностранной рабочей силы) и новые критерии в определении кода доступа к услугам государственной службы занятости (для категорий, испытывающих трудности в поиске работы).

Таким образом, в период с 2007 по 2012 г.г. происходил постепенный процесс преобразования важнейшего института рынка труда — государственной службы занятости. Объективным социально-экономическим фоном и условием реализации его основной миссии — активизации посредничества на рынке труда в области содействия занятости — стал процесс децентрализации — делегирования ответственности в этой сфере на региональные уровни.

С 2012 г. пятый этапа в деятельности государственной службы занятости. На этом этапе Минздравсоцразвития РФ было ликвидировано и на его основе созданы две структуры — Министерство труда и социальной защиты и Министерство здравоохранения. Территориальные органы по вопросам занятости населения были преобразованы в органы государственной власти субъектов РФ, а Управления Федеральной службы по труду и занятости субъектов РФ — в Агентства труда и занятости населения администрации субъектов РФ.

Делегирование полномочий приводит к углублению регионализации государственной службы занятости, усилению влияния степени развитости регионов на активность и выбор приоритетов в направлении деятельности государственной службы занятости, повышение значимости государственной службы занятости в рамках региона, необходимость ее встраивания в концепцию и механизмы регулирования социально-экономического развития [5].

В качестве перспективы в развитии организации государственной службы занятости необходимо предусмотреть реализацию ряда системных решений, которые, на наш взгляд, взаимосвязаны между собой и содержательно, и институционально: адаптация бизнес-технологий к деятельности государственной службы занятости; использование института государственно-частного партнерства при оказании услуг; полный переход к управлению по результатам и др.