Роль индикаторов целей устойчивого развития во внешнеполитической деятельности государств

Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Россия, ,

,

разработка подходящих индикаторов1 в рамках системы измерения взаимодействия, с помощью которых можно оценить прогресс в этом направлении2 (Barbier, Burgess 2019; Jacob, 2017).

Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы, с одной стороны, выяснить, какую роль играют показатели ЦУР в определении внешней политики стран, а с другой – установить значимость индикаторов для достижения обозначенных глобальных целей. Мы предприняли попытку восполнить исследовательский пробел в изучении взаимосвязей между качеством индикаторов и внешнеполитической деятельностью государств, а также установить, какое место занимают показатели ЦУР в практике международного взаимодействия.

Мы предположили, что объективные, измеримые, актуальные и четко сформулированные индикаторы способствуют качественному мониторингу и проведению оценки прогресса достижения ЦУР. Соответственно, лица, принимающие внешнеполитическиe решения в различных странах, смогут лучше оценить ход достижения глобальных целей. Отсюда следует, что исполнители указанных решений поддерживают реализацию проектов и программ ЦУР, показатели которых характеризуются высоким качеством, чтобы результаты этих проектов можно было отслеживать и измерять. Например, если индикаторы ЦУР 17 «Партнерство в интересах устойчивого развития» разработаны качественно, то, как мы полагаем, проекты и программы ЦУР 17 будут пользоваться предпочтением и с большей вероятностью будут одобрены политиками.

На этом основании можно сформулировать следующую гипотезу: чем измеримее, актуальнее и четче обозначены индикаторы достижения ЦУР, тем вероятнее, что лица, принимающие решения, будут следовать им во внешней политике государства. Таким образом, мы предполагаем, что одним из главных препятствий на пути к успеху ЦУР является отсутствие качественно разработанных индикаторов.

Чтобы сделать наблюдение о теоретически предполагаемой ковариации между независимыми переменными X (качество индикаторов ЦУР) и зависимой переменной Y (принятие проектов и программ данной ЦУР во внешней политике конкретной страны), в статье используется метод прослеживания процессов (process tracing), который является наиболее подходящим для изучения причинно-следственных цепочек (George, Bennett, 2005; Siewert, 2017). Это аналитический метод, с помощью которого можно сделать выводы из временной последовательности событий или явлений. Он способствует достижению различных исследовательских целей, включая выявление новых политических и социальных феноменов и их систематическое описание, а также оценку предыдущих объяснительных гипотез, возникновение новых предположений и их оценку (Collier, 2011: 824). Кроме того, проведен обзорный анализ источников научной литературы по теме.

Исходя из того, что способность индикаторов измерить успех проектов и программ ЦУР является необходимым условием для реализации ЦУР, нами был изучен текущий статус индикаторов.

Достижение ЦУР способствует реализации глобального плана по обеспечению человеческого достоинства, мира и процветания для людей и планеты (Lepenies et al., 2023). Много факторов, влияющих на достижение ЦУР, уже изучены научным сообществом, но до сих пор детального анализа их индикаторов не проводилось. Вследствие сказанного настоящая статья вносит вклад в изучение взаимосвязей между качеством показателей достижения ЦУР и внешнеполитической деятельностью государств, что позволит разработать новые планы действий для более эффективной реализации устойчивого развития к 2030 г.

Обратимся к анализу «предшественников» индикаторов целей устойчивого развития – целей развития тысячелетия (ЦРТ), полагая, что их разработка повлияла на развитие показателей ЦУР.

Индикаторы целей развития тысячелетия. Потребность в высококачественных системах измерения прогресса и соответствующих индикаторах актуальна как для современных ЦУР, так и для их предшественников – целей развития тысячелетия. Последние были одобрены мировыми лидерами в Организации Объединенных Наций (ООН) в 2000 г., чтобы обеспечить концепцию борьбы с бедностью, которая включала в себя восемь ЦРТ и послужила глобальной основой для международного развития на период 2000–2015 гг.3 Ученые утверждают, что ЦУР являются продолжением ЦРТ и что создание их стало необходимым, поскольку ЦРТ не были полностью достигнуты (Bidarbakhtnia, 2020: 57). Одной из причин этого называется то, что показатели последних не обладали необходимым качеством (Bidarbakhtnia, 2020: 57). Доклад ООН и сообщение Всемирной организации здравоохранения о ЦРТ, опубликованные в 2015 г., содержат документальное подтверждение усилий, которые были предприняты для достижения указанных целей1, сообщают о нехватке или низкой достоверности данных по многим странам, которые служили основой для разработки индикаторов. Поэтому Всемирная организация здравоохранения заявила о том, что требуются внутренние и международные инвестиции в надежные информационные и статистические системы для развития базы данных, на основе которой можно было бы разработать соответствующие индикаторы для ЦУР2.

Кроме этого, ЦРТ отражали основные приоритеты развития человечества, не учитывая ряд важных аспектов, таких как социальная интеграция, управление и др. (Bidarbakhtnia, 2020: 57). Из этого следует, что для сбора данных и мониторинга новых целей и задач ЦУР, международное сообщество не имеет достаточного опыта3.

Актуальной проблемой является также противоречие между решениями, необходимыми для местного уровня, и глобальными стандартами, которые должны быть согласованы между собой. Важно соблюдать баланс между ограничением количества индикаторов и достаточной их дифференциацией, чтобы они могли стать значимыми в контексте политической жизни конкретной страны4. Ситуацию осложняет тот факт, что большинство национальных и местных органов власти до сих пор используют устаревшие данные для планирования и принятия решений по вопросам ЦУР.

Серьезной проблемой для международных и национальных агентств по вопросам развития, которые пытались содействовать достижению ЦРТ, стала неоднородность в измерениях (Permanyer, 2013). Это утверждение хорошо иллюстрирует известная максима: «Если вы не можете измерить это, вы не можете управлять этим»5, которая остается актуальной и для реализации иных политических приоритетов, таких как ЦУР6.

Формирование целей устойчивого развития – роль количественных индикаторов в политикe . В качестве урока, извлеченного из ЦРТ, по отношению к ЦУР было решено разработать более точные количественные показатели для измерения прогресса в их достижении. Однако это вызвало неоднозначную реакцию среди специалистов: многие посчитали такую рекомендацию нецелесообразной, потому что количественные показатели часто используются в качестве инструментов политики управления (Broome, Quirk 2015; Fukuda-Parr, McNeill, 2019).

Анализируя исследование Дж. Бандола-Гилла, С. Грека, М. Тиченора, можно отметить, что они рассматривают развитие индикаторов целей устойчивого развития как процесс гиперквантификации. Это связано с использованием всё более точных и детализированных показателей, которые отображают новые материальности, взаимозависимости и идеи управления (Bandola-Gill et al., 2022). Однако за этим видимым объективным и техническим выбором показателей часто скрываются реальные политические планы заинтересованных сторон (Fukuda-Parr, McNeill, 2019; Kim, 2023).

Как отмечает С. Капто (Kapto, 2019), в некоторых случаях статистики получают инструкции от правительств, и это оказывает значительное влияние на выбор и разработку специалистами индикаторов. Фактически интересы элиты государства могут играть важную роль в формировании выбора и разработки показателей (Kapto, 2019; Kim, 2023). В результате индикаторы не ограничиваются отражением социальной реальности, они также влияют на действия тех, кто их использует, и на явления, которые они измеряют (Espeland, Sauder, 2007; Kim, 2023).

Это может привести к увеличению финансирования проектов, которое осуществляется прежде всего на основе измеримых индикаторов ЦУР при полном или частичном игнорировании неизмеримых показателей, также связанных с потребностями устойчивого развития. В подобных случаях индикаторы могут быть специально разработаны в соответствии с определенными задачами (Kim, 2023: 63). Иными словами, интересы, которые имеют политики в достижении определенных целей устойчивого развития, позитивно отражаются на качестве разработки их индикаторов.

С другой стороны, помимо политического влияния, применение количественных показателей также может искажать смысл социальных норм и создавать неправильную мотивацию для общества – формировать гегемонистские дискурсы, где определенные идеи или ценности становятся доминирующими, в то время как другие мнения или перспективы исключаются или замалчиваются (Broome, Quirk, 2015; Davis et al., 2012; Fukuda-Parr, 2017). Эти эффекты чаще всего являются преднамеренными и обусловлены использованием индикаторов как политического инструмента.

Как уже упоминалось выше, разработка и установление показателей часто кажутся технократическим решением. Но за индикаторами стоят теории, ценности и идеологии, и они оказывают влияние на политику (Poovey, 1998). Для создания количественных показателей эти теории, ценности и идеологии должны быть переведены из слов в цифры. С. Фукуда-Парр, Д. Макнил считают, что на это оказывают влияние большие данные, которые меняют ландшафт производства, распространения, использования информации и ее эпистемологию (Fukuda-Parr, McNeill, 2019). Это означает, что процесс не осуществляется полностью объективно, и индикаторы могут спровоцировать переосмысление любой цели из 17 ЦУР, изменив ее подлинное значение и замысел реализации (Fukuda-Parr, McNeill, 2019: 4).

Несмотря на критику количественных показателей ЦУР, которые часто разрабатываются в соответствии с конкретными политическими интересами, ряд исследователей утверждает, что они действительно способствуют измерению концепций, лежащих в основе задач устойчивого развития. Возможности измерения прогресса в достижении целей на национальном, региональном и глобальном уровнях могут расширятся за счет доработки индикаторов и повышения достоверности источников данных для них1.

В соответствии с рекомендацией ООН при подведении итогов реализации целей развития тысячелетия большинство показателей ЦУР были количественно определены2. Это изменение в системе индикаторов ЦУР было принято потому, что оно упрощает измерение эффективности выполнения задач глобального значения. Таким образом, внешнеполитическая активность государств в отношении реализации ЦУР должна стимулироваться стремлением стран к соответствию принятым критериям3.

Роль индикаторов целей устойчивого развития во внешной политике . Многие ученые утверждают, что важнейшей предпосылкой устойчивого развития и успешной реализации повестки дня на период до 2030 г. должна быть интеграция ЦУР в политику (Biermann et al., 2017; Biggeri et al., 2019). В частности, А. Кариус, Д. Ивлева, Б. Пол, Л. Ротингер, С. Шаллер, Д. Тенцлер, Дж. Вивекананда подчеркивают первостепенную роль, которую лидеры государств играют в формировании внешнеполитических партнерств в интересах глобального устойчивого развития (Carius et al., 2018: 25).

Государственные стратегии осуществления деятельности, связанной с обеспечением достижения ЦУР, определяются на национальном уровне. Ученые утверждают, что существуют разные интерпретации связи между целями и идеями программной интеграции ЦУР в разных странах (Tosun, Leininger, 2017). Наблюдается противоречие между решениями, необходимыми для местного или национального уровня, и глобальными стандартами, которые должны быть согласованы при разработке национальных стратегий ЦУР4. Этим можно объяснить несоответствия между последними в разных странах. Поэтому необходимы единые стандарты для интеграции ЦУР во внешнюю политику государств, которые бы гарантировали необходимую степень их адаптации к специфике каждой страны.

В дискуссиях об устойчивом развитии долгое время доминировало современное представление о селективном внедрении ЦУР в политику. Однако повестка дня на период до 2030 г. предусматривает взаимный и комплексный подход к интеграции и исключение избирательного подхода к выбору приоритетов (Bornemann, Weiland, 2021: 103–104).

Селективный выбор определенных социальных, экономических и экологических аспектов ЦУР пока еще наблюдается в некоторых странах. Интеграция их во внешнюю политику данных государств тесно связана с разработкой индикаторов. В некоторых случаях ответственные за это лица получают указания от политических деятелей (Kapto, 2019; Kim, 2023). В результате при разработке индикаторов ЦУР учитываются интересы отдельных слоев общества. Если определенные тематические показатели (например, связанные с социальными целями) разрабатываются качественнее, чем другие, то задачи ЦУР по этой теме будут лучше измеряться и отслеживаться. В итоге их интеграция во внешнюю политику становится более вероятной. Следствием этого является то, что определенные проекты по конкретным темам (в данном примере – социальным) продвигаются более активно, что может быть оправдано политическими интересами.

Дискуссия . По мнению С. Фукуды-Парр и Д. Макнила, количественная оценка индикаторов ЦУР связана с определенными рисками. Ученые отмечают, что в основе показателей лежат определенные ценности и идеи, которые в ряде случаев трудно выразить количественно. Если некоторые показатели перевести в цифровые значения, то первоначальный их смысл часто теряется (Fukuda-Parr, McNeill, 2019). Кроме того, исследователи критикуют политиков за то, что они намеренно контролируют это изменение смысла, количественно определяя показатели, чтобы контролировать восприятие важности определенных ЦУР населением (Fukuda-Parr, McNeill, 2019; Kim, 2023).

Некоторые ученые утверждают, что количественная оценка показателей ЦУР способствовала достижению ощутимого прогресса в их достижении уже в первые годы после принятия повестки в 2015 г.1 Однако эти успехи преимущественно были обусловлены селективным продвижением определенных тематических индикаторов и выбором конкретных социальных, экономических и экологических аспектов ЦУР при их интеграции во внешнюю политику. Тем не менее повестка дня на период до 2030 г. пропагандирует всеобъемлющий подход к данному процессу (Bornemann, Weiland, 2021: 103–104).

На основе проведенного анализа можно подтвердить выдвинутую нами гипотезу. Действительно, прозрачные и измеряемые индикаторы способствуют продвижению проектов и программ ЦУР с качественно разработанными показателями во внешней политике.

Реализованное исследование открывает ряд содержательных, моральных и этических вопросов. Насколько значима квантификация показателей ЦУР, если в некоторых случаях она приводит к потере и/или изменению первоначальных ценностей и идеологий, лежащих в основе этих показателей? Как именно политики влияют на это в процессе квантификации индикаторов? В какой степени измерение воздействия является эффективным и результативным, если в некоторых случаях оно осуществляется на основе количественных показателей, имеющих смысловую предвзятость? Допустимо ли с морально-этической точки зрения такое изменение содержания количественных показателей, которое наблюдается после перевода качественных индикаторов, если оно способствует влиянию на мнение населения и направлению его в благоприятное для внешнеполитической элиты русло? Эти вопросы можно использовать в качестве отправной точки для дальнейшего исследования.

Заключение . Показатели ЦУР играют важную роль в сфере внешней политики и процессе измерения успеха достижения устойчивого развития разными государствами. Во многих случаях индикаторы разрабатываются селективно в соответствии с международными приоритетами конкретных стран. Рассматривая ЦРТ в качестве отправной точки для последующих ЦУР, следует сказать, что создание последних опиралось на количественную базу в виде конкретных показателей, позволивших интегрировать ЦУР во внешнюю политику. Вопросы, касающиеся значимости, эффективности, результативности, морали и этики процесса квантификации показателей ЦУР, составляют материал для дальнейших исследований.