Роль институциональной среды в размещении производительных сил

Развитие институциональной среды оказывает большое влияние на размещение и структуру производительных сил страны, так как юридические рамки в отношении местных финансов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов. В статье рассмотрены основные вопросы распределения отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными или региональными законами с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств и которые в конечном итоге оказывают влияние на распределение производительных сил на местах. Почти все расходы федерального бюджета являются теppитоpиально оpиентиpованными - они направляются непосредственно в субъекты РФ. Однако, распределение социальных расходов федерального бюджета между регионами крайне неравномерно. В статье рассматриваются финансовые потоки между центром и регионами, которые в том числе направлены на сглаживание этих диспропорций. Кроме того, за последние несколько лет большое развитие получило государственно-частное партнерство, а также альтернативный способ направления средств в инфраструктурные проекты - предоставление льгот и преимуществ предприятиям приоритетных отраслей.

THE ROLE OF INSTITUTIONAL ENVIRONMENT IN ALLOCATION OF THE PRODUCTIVE FORCES

I.Yu. Vedmed

Development of institutional environment has a strong effect on allocation and structure of the productive forces of the country since the legal frame of the local finance on the federal level is ascertained with a number of legal acts.

The article covers principle problems of particular state powers distribution which the local government are allotted by the federal or regional laws simultaneously with allocation of the necessary material and financial means and which ultimately affect distribution of the productive forces locally. Nearly all expenditures of the federal budget are territory-oriented as they are outright allocated in the RF subjects. Still distribution of social expenditures of the federal budget between regions is extremely irregular. The article covers financial flows between the center and the regions, which at the same time serve to smooth away these disproportions. Besides, state-private partnership has recently got significant development alongside with the alternative way of allocation finance in the infrastructure projects, like exеmptions and advantages to priority industry enterprises.

Общие принципы построения налоговой системы в России определяет Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В соответствии с ним устанавливается перечень направляемых в бюджетную систему России налогов, сборов, пошлин и других платежей, плательщики, их права и обязанности (включая налоговые органы), а также льготы по каждому из налоговых платежей.

Федеральные и местные налоги различаются направлением их использования и поэтому становятся основным объектом перераспределения между бюджетами различных уровней.

Основные юридические рамки в отношении местных финансов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным и Налоговым кодексами и др.

Конституция РФ провозгласила финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается правом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ и установил общие принципы организации местного самоуправления, стал основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются только федеральными или региональными законами с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Федеральный закон установил, что в до- ходы местных бюджетов зачисляются: местные налоги, сборы и штрафы; отчисления от федеральных и региональных налогов в соответствии с нормативами; финансовые средства, переданные органами государственной власти; поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций; дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 30 сентября 1997 г., разработан и действует в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Закон также развивает соответствующие положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" внес в действующее и бюджетное законодательства ряд новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность органов исполнительной власти в решении вопросов организации местных финансов.

Закон несколько детализировал основные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В отношении доходной части местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." установил, что доходная часть местных бюджетов состоит из: собственных доходов; поступлений от регулирующих доходов; финансовой помощи в различных формах; средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." отнес:

Ведмедь И.Ю.

местные налоги, сборы; другие собственные доходы местных бюджетов; доли федеральных и региональных налогов.

К другим собственным доходам местных бюджетов законодатель отнес: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам законодатель отнес также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Почти все расходы федерального бюджет являются теppитоpиально оpиентиpованными - они направляются непосредственно в субъекты РФ. Распределение социальных расходов федерального бюджета между регионами крайне неравномерно. Если отношение максимального и минимального значений расходов на душу населения для социальных внебюджетных фондов составляет немногим более 7 раз, то для социальных расходов федерального бюджета без учета Москвы -30 раз, а для наиболее равномерно распределенных федеральных расходов на социальную политику - более 70 раз. Из закономерностей диспропорций между субъектами можно отметить максимальные душевые расходы на социальную политику для регионов Северного Кавказа, что объясняется политическими причинами. Все другие расходы сосредоточены в крупнейших образовательных, культурных, медицинских центрах (к их числу относятся прежде всего Москва и Санкт-Петербург).

К потокам скрытой федеральной помощи относятся взаимозачеты. После того, как средства перечислены региону, федеральные органы не имеют никакого контроля над их использованием. Следующий финансовый поток - бюджетные ссуды. Это краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с целью оказания помощи в деле финансирования "защищенных расходов" (заработной платы, социальных расходов). Они представляют собой беспроцентные кредиты, которые, как предполагается, должны быть погашены в течение одного года. Однако Правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания, несмотря на все усложняющуюся систему фондов бюджетного регулирования. К ним относятся:

• -    "Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации - регионов (ФФПР), назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения;

• -    "Фонд регионального развития (ФРР), предназначенный для финансирования ка-

• питальных вложений в субъектах Федерации (в том числе федеральных программ);

• -    "Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ), формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов Федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы.

В части регионального развития Правительством реализуется концепция особых экономических зон. Особый режим предпринимательской деятельности, реализуемый в ОЭЗ, открывает значительные перспективы для сотрудничества между государством и бизнесом. Одним из важнейших условий успешной реализации государственных программ должно стать создание в ОЭЗ полного комплекса объектов инфраструктуры, финансирование которого осуществляется за счет средств федерального бюджета. Задача по осуществлению этого условия в совокупности с рядом функций по управлению и эксплуатации объектов ОЭЗ возложена на ОАО "Особые экономические зоны", полный пакет акций которого находится в государственной собственности.

Открытое акционерное общество "Особые экономические зоны" создано на основании Постановления Правительства РФ от 12 апреля 2006 года №211 в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об акционерных обществах", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и является коммерческой организацией, созданной для строительства объектов "под ключ" с привлечением иностранных фирм, а также развития топливноэнергетической и сырьевой базы.

Это общество берет свое начало с сентября 1974 года, когда в системе Министерства внешней торговли было создано Всесоюзное объединение "Союзвнешстройим-порт" (приказ по Министерству от 6 сентября 1974 г. №392). В январе 1979 года объе- динение было реорганизовано во Всесоюзное хозрасчетное внешнеторговое объединение "Союзвнешстройимпорт" (приказ МВТ СССР 1979 г. №5). В его составе были созданы 6 специализированных фирм: "Газстрой", "Нефтестрой", "Инстрой", "Техстрой", "Гражданстрой" и "Стройкомплект". После распада СССР объединение было преобразовано в государственное предприятие "Внешнеэкономическое объединение "Внешстройимпорт" с подчинением Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации.

В настоящее время в основном сформирована нормативная правовая база, необходимая для создания и функционирования ОЭЗ. Она включает в себя свыше 50 нормативно-правовых актов. В том числе Федеральный закон Российской Федерации от 30.10.2007 №240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", Федеральный закон Российской Федерации от 03.06.2006 №76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", Федеральный закон Российской Федерации от 22.07.2005 № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Управление особыми экономическими зонами возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, и его территориальные органы -Наблюдательный совет особой экономической зоны.

Указом Президента 5 октября 2009 года упразднено Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ).

Правопреемником РосОЭЗ стало Министерство экономического развития РФ, в ведении которого ранее и находилось агентство и которому теперь переданы все его функции, в том числе: отбор заявок на создание особых экономических зон, монито-

Ведмедь И.Ю.

ринг реализации соглашений о создании ОЭЗ, регистрация резидентов особой экономической зоны, контроль за выполнением ими соглашений о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

С целью активизации инвестиционной политики в регионах 1 января 2006 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. №694 "Об Инвестиционном фонде Российской Федерации" сформирован Инвестиционный фонд Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2007 г. №701 "О некоторых вопросах структуры и организации деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации" функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации осуществляет Министерство регионального развития Российской Федерации. Департамент инвестиционных проектов Министерства регионального развития РФ обеспечивает процедуру отбора проектов для предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации в целях реализации инвестиционных и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение, а также инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.

В рамках деятельности Фонда осуществляется тесное взаимодействие с институтом развития - государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Внешэкономбанк). По ряду региональных инвестиционных проектов (например, "Чистый Дон") Внешэкономбанк выступает в качестве кредитной организации, представляющей заемные средства для реализации проекта. Также Внешэкономбанк выступает в качестве соинвестора по инвестиционному проекту, имеющему общегосударственное значение, "Комплексное развитие Нижнего Приангарья". Кроме того, в соответствии с пунктом 32.1. Правил Внешэкономбанк осуществляет функции финансового консультанта Правительства Российской Федерации, в рамках которых готовит заключения на предмет соответствия проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Фонда, количественным критериям эффективности.

Для поддержки перспективных инвестиционных проектов приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 августа 2009 г. №377 был создан Экспертный Совет по региональной инвестиционной политике при Министерстве регионального развития Российской Федерации. Региональный инвестиционный проект - инвестиционный проект, имеющий региональное и межрегиональное значение, соответствующий стратегии и концепции социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и отвечающий критериям финансовой, экономической и бюджетной эффективности.

При этом поддерживаются проекты, имеющие положительный бюджетный эффект, который определяется как превышение дисконтированных доходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанных с реализацией проекта, над соответствующими дисконтированными бюджетными расходами. В качестве бюджетных доходов могут учитываться: ежегодное увеличение налоговых выплат и иных отчислений в бюджет, а также во внебюджетные фонды; экономия бюджетных средств, складывающая из расходов, запланированных в бюджете, необходимость осуществления которых отпадет в случае реализации данного проекта; дополнительные дивидендные выплаты (в случае предоставления государством долевого (акционерного) финансирования); процентный доход (при предоставлении государством заёмного финансирования); косвенные бюджетные доходы.

Кроме того, учитывается положительный социально-экономический эффект проекта - на муниципальном / региональном / федеральном уровне (в зависимости от масштабности проекта), связанный с реализацией проекта, который определяется как положительная разница между положительным и отрицательным воздействием проекта на экономику и общество. В качестве вариантов воздействия на экономику и общество могут быть: изменение уровня занятости в процентах, создание дополнительных рабочих мест с указанием количества рабочих мест, создаваемых на стадии строительства и эксплуатации проекта; превышение уровня зарплат, пособий и иных выплат работникам, участвующим в реализации проекта, над среднеотраслевым / средним в регионе, в процентах; создание новых объектов (реконструкция существующих), повышение качества и перечня услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.; изменение экологических условий; изменение эффективности использования природных ресурсов.

На текущий момент распоряжениями Правительства Российской Федерации утверждены 20 инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, для реализации которых предоставляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда в объеме более 320 млрд. рублей (на 1 рубль средств Фонда привлекаемые средства инвесторов составляют около 2 рублей).

В июне 2008 года в соответствии с поручением Президента Российской Федерации была начата работа по поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации региональных инвестиционных проектов. В целях выполнения поручения Президента утверждено остановление Правительства Рос- сийской Федерации от 23 июня 2008 г. №468 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134". В соответствии с указанным Постановлением Правительства Российской Федерации была введена новая категория проектов Фонда - региональные инвестиционные проекты, установлены требования к структуре проектов и определен порядок рассмотрения заявок на финансирование региональных инвестиционных проектов.

В 2008 году 16 региональных инвестиционных проектов получили поддержку за счет бюджетных ассигнований Фонда. Их общая стоимость составляет 88,09 млрд. руб., в том числе средства Фонда - около 11 млрд. руб., средства частных инвесторов -более 70 млрд. рублей.

В 2009 году 7 региональных инвестиционных проектов одобрено Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. Их общая стоимость составляет 16,3 млрд. руб., в том числе средства Фонда -около 2 млрд. рублей.

В частности, целью инвестиционного проекта, имеющего общегосударственное значение, "Строительство железнодорожной линии Кызыл - Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва" является строительство опорной железнодорожной инфраструктуры, что позволит создать условия для реализации ключевого экономического фактора развития Республики Тыва - разработки богатых месторождений полезных ископаемых. В результате реализации проекта ежегодные налоговые поступления в республиканский бюджет увеличатся в 2 раза, доходы федерального бюджета возрастут на 4 млрд. руб. Прогноз ВРП Республики Тыва на 2015 г. с учетом проекта составляет 58,7 млрд. руб., что более чем в 2 раза больше прогнозируемого ВРП без учета проекта. С учетом мультипликативного эффекта от проекта прогноз ВРП - 95 млрд. руб. Кроме того, будут обеспечены

Ведмедь И.Ю.

потребности металлургической промышленности России в угле.

В 2010 году одним из приоритетных направлений деятельности Фонда станет поддержка региональных инвестиционных проектов, направленных на диверсификацию экономики монопрофильных городов. Значительная часть готовящихся региональных инвестиционных проектов направлена на развитие обрабатывающего производства, транспортной инфраструктуры, жилищного строительства, сельского хозяйства и других отраслей.

Такое направление, как фонд регионального развития, является не сферой государственно-частного партнерства в чистом виде, а, скорее, государственно-региональным партнерством. Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 212 "Об утверждении Правил предоставления субъектам Российской Федерации субсидий из федерального фонда регионального развития" был утвержден порядок предоставления субъектам РФ федеральной поддержки в форме софинансирования из средств Фонда мероприятий по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения.

Кроме того, за последние несколько лет большое развитие получило государственно-частное партнерство. Сотрудничество между частным капиталом и государством основано на ресурсах, перераспределяемых государством от экспорта энергоресурсов и направляемых на крупные инфраструктурные проекты. Альтернативным способом направления средств в инфраструктурные проекты было предоставление льгот и преимуществ предприятиям приоритетных отраслей.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации. Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, -в ст. 142 БК РФ.

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются: дотации бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития; субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов; субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются: дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений; дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития; субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций; иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей; средства, перечисля- емые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;

иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты местным бюджетам.

В целом развитие региональных финансов основано на различного рода финансовых инструментах, используемых федеральным правительством.