Роль института общественного контроля России в разрешении социально-политических конфликтов

С оциально-политические конфликты любого общества ощутимо обостряются преимущественно в периоды активных социальных изменений, качественных преобразований общественной жизни. Объективность этого процесса представляется достаточно очевидной и продиктована тем обстоятельством, что параллельно идущие процессы, связанные с распадом существующих общественных институтов и созданием их обновленных, актуальных версий, не могут не сопровождаться острыми социально-политическими конфликтами.

Современное российское общество повсеместно характеризуется наличием самых разнообразных социально-экономических и политических проблем, которые проявляются не только в сфере политического и государственного управления, но и в функционировании всей инфраструктуры страны. Все это объективно ведет к постоянному росту социальной напряженности и в связи с этим требует от государственных институтов создания современной и адекватной системы управления социально-политическими конфликтами. В то же время с известной долей сожаления приходится констатировать, что, несмотря на всю актуальность с точки зрения современной науки вопросов конфликтности российского общества, в т.ч. в сфере специфики его взаимоотношений с государственными институтами, вопросы непосредственного управления такими конфликтами остаются одними из самых слабоизученных. В том числе и поэтому такое управление осуществляется зачастую крайне неэффективно и почти всегда – исключительно ситуативно.

Гражданское общество, его место и роль в системе политико-конфликтных отношений традиционно приковывает внимание исследователей. Еще Ральф Дарендорф указывал, в частности, что гражданское общество является не просто необходимым элементом существования демократии и обеспечения эффективной стабильности в общественном развитии, а важнейшим инструментом регулирования социально-политических конфликтов. Например, в процессе разного рода дискуссий, обсуждений, споров, конфликтов, протекающих как в самом гражданском обществе, так и в его контактах с национальными органами власти, появляется возможность «идентифицировать основной состав норм и правил», регламентирующих функционирование политических и рыночных структур, что приводит к обновлению «общественного договора» – основы всей общественной жизни. Под воздействием конфликтов трансформируются и социальные институты [Дарендорф 2002: 45].

Ключевым вопросом для Р. Дарендорфа является вопрос институционализации конфликтных отношений: «Институты – это инструменты совершенствования; лучшие из них претворяют устремления открытого общества в реальность, это делают, например, институты демократии, позволяющие нам выбирать тех, кто нами правит, и, что еще важнее, освобождать их от постов, когда мы чувствуем, что они сбились с пути. Гражданское общество – источник жизненной силы для свободы; его творческий хаос дает людям шанс жить, не стоя с протянутой рукой перед государством или иными силами» [Дарендорф 1998: 62].

Открытость власти выступает необходимым условием повышения эффективности политической коммуникации. При этом она не сводится к простому информированию граждан о принимаемых решениях, а нацелена на сотрудничество власти и общества в целях объединения ресурсов и усилий, направленных на решение конкретных проблемных вопросов. Открытость власти предполагает наличие механизмов, инструментов, публичного пространства для диалога и интенциальность на него, т.е. ориентацию не на административные рычаги и патерналистский характер отношений, а на партнерство в решении общественно значимых проблем. В противном случае, когда этот принцип не реализуется, коммуникация становится либо искаженной, либо приобретает характер псевдокоммуникации [Дзагоева 2015: 33].

Устойчивость современного открытого информационного общества напрямую зависит от его способности поддерживать политическую активность населения. Важным механизмом поддержания такой активности представляется социальнополитический конфликт, причем не всякий, а именно институционализированный, т.е. оформленный с учетом существующих «правил поведения», принимаемых в более или менее равной степени всеми участниками процесса.

В связи с таким взглядом на социально-политические конфликты ряд исследователей даже предлагают вместо термина «гражданское общество» оперировать термином «конфликтное общество». К «конфликтному обществу» предлагается относить как все местные организации гражданского общества, связанные с конфликтом, так и иностранные и транснациональные организации гражданского общества, задействованные в соответствующем конфликте, а также экспертов по конфликтам, «социальных конфликтологов» и «социальных медиаторов», деловое сообщество, частных лиц, исследовательские и образовательные учреждения, активистов, религиозные группировки, фонды, СМИ и т.д. [Маркетти 2015]. При этом в странах бывшего социалистического лагеря и в России важным механизмом, направленным на интеграцию общества, а также основным (с определенными оговорками) медиатором социально-политических конфликтов является государство [Цой, Иванов 2016: 71].

В то же время между общественными и государственными структурами постоянно присутствует своего рода протоконфликт (то есть, конфликт потенциальный), где каждая из сторон пытается усилить степень своего влияния как на другую сторону, так и на общество в целом при том, что любое нарушение относительно хрупкого равновесия в пользу любой из сторон неминуемо ведет к дестабилизации общественно-политической ситуации [Иванов 2015]. Очень четко эту идею сформулировал А.А. Вилков, отметивший, что государство и гражданское общество не просто взаимосвязаны, но неизбежно функционально дополняют друг друга. Обусловлено это тем, что гражданское общество отражает объективную общественную потребность в самоорганизации, а государство – объективную потребность в управлении [Вилков 2010: 64].

Понятие «управление конфликтами» современная наука трактует как целенаправленное, осмысленное воздействие на конфликтное поведение социальных субъектов с целью достижения желаемых результатов [Зеркин 1998: 355].

Переходя к характеристике состояния конфликтных отношений между общественными институтами и властью в современной России, следует отметить следующее. Отечественному гражданскому обществу за последние годы удалось, хотя бы отчасти, доказать свою значимость и известную эффективность в решении стоящих перед ним задач. Однако пока преждевременно говорить о достижении сколько-нибудь значимого прогресса в вопросе баланса конфликта и сотрудничества между институтами гражданского общества и органами власти. Анализ деятельности институтов гражданского общества позволяет утверждать, что существующие гражданские организации делятся на две неравные группы. Те, что в первой группе, полностью подчинены государству или напрямую аффилированным с ним структурам, а те, что во второй, занимают жестко оппозиционную к власти позицию и по сути превращаются в протестные движения, дрейфуя по своему общественному функционалу в сторону политических объединений и партий. Государство, со своей стороны, нередко склонно расценивать гражданскую активность в первую очередь как некую досадную помеху в оперативном функционировании тех или иных властных институтов, решении текущих проблем. Естественно, что такая позиция приводит только к обострению конфликтных ситуаций, тем более там, где они затрагивают интересы или ценности значительной части общества [Кольба 2012: 77].

Участие общественных организаций в общественной жизни современной России по-прежнему весьма незначительно, как и их число. По данным, опубликованным на официальном сайте Росстата, число общественных объединений и организаций, зарегистрированных в России на 1 января 2010 г., составляет всего 119 247. Из них общественных организаций – 54 113. Число зарегистрированных в них членов составляет 4,2% всего населения России (примерно 5,5 млн чел.). Бесспорно, данные показатели в разы ниже, чем в Европе. Так, например, на 1 государственного или муниципального служащего в России приходится всего 5 членов общественных объединений, что в несколько раз меньше, чем в Великобритании (1 к 23) или, например, в Германии (там соотношение 1 к 18) [Кулешова 2011: 21].

Говоря о поиске наиболее эффективных способов управления конфликтами в современной России, следует указать, что такие способы должны в первую очередь обеспечивать максимально сбалансированный учет интересов как гражданского общества, так и государственных институтов. Для этого, в свою очередь, необходимо создание соответствующих институтов управления социальнополитическими конфликтами. Вопрос поиска наиболее эффективных организационных форм существования таких институтов в современной российской конфликтной реальности представляется особенно актуальным.

Перспективным в связи с вышеизложенным представляется институт общественного контроля, легализованный в России с принятием Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Понятие «общественный контроль» в последнее время все чаще употребляется в научной литературе. Наличие такого рода контроля интерпретируется как эффективный институт развивающегося саморегулируемого гражданского общества, а также как активная форма противодействия злоупотреблениям, воз- можным в деятельности государственного аппарата. Кроме того, общественный контроль представляет собой важное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов и одновременно с этим выступает в качестве гаранта выполнения социальных норм [Плотников 2013: 105-106].

Сейчас уже можно говорить о том, что, несмотря на объективную правовую революционность названного закона, основные институты общественного контроля в России сформированы: это и общественные палаты федерального, регионального и муниципального уровней, и общественные советы при министерствах и ведомствах (причем последние сочетают в себе организационные признаки как структур общественного контроля, так и площадок для экспертного обсуждения профессиональных вопросов). С другой стороны, принятие нормативного правового акта и его реализация де-юре – это одно, а реальная деятельность по развитию институтов общественного контроля – совершенно другое1.

С принятием названного закона в России появилась необходимая (хотя и недостаточная) нормативная правовая база управления конфликтами. Это обстоятельство позволяет говорить о правильно избранном направлении движения в вопросе создания соответствующей эффективной модели.

При этом законодатель, создавая легальную схему института общественного контроля, особое внимание обратил именно на потенциал регулирования социально-политических конфликтов, которым этот институт обладает. Так, «содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов» зафиксировано в качестве отдельной задачи названного закона.

В то же время институт общественного контроля в современной России существенно старше названного федерального закона, который лишь систематизировал и обеспечил единообразное понимание на законодательном и правоприменительном уровнях уже существующих норм и институтов. Так или иначе на различные формы применения общественного контроля в разное время ссылались более 50 нормативных правовых актов, включая федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ряд других. Правда, общественный контроль в этих случаях осуществлялся преимущественно со стороны самых разнообразных институтов, обладающих в разных случаях различным объемом полномочий, – общественных объединений соответствующего профиля, наблюдательных советов, государственных институтов вроде уполномоченного по правам человека и т.п.

Итак, российские институты общественного контроля призваны быть дискуссионными площадками, которые вполне способны помочь государству и обществу найти общий язык по наиболее сложным вопросам и обеспечить эффективное управление конфликтами, реализацию их конструктивного потенциала.

На практике же дело обстоит несколько сложнее. Следует с сожалением констатировать, что российские органы государственной власти пока не настроены эффективно использовать потенциал институтов общественного контроля в конфликтной сфере. Вместо реального повышения эффективности существующих институтов обсуждаются расплывчатые меры «по повышению статуса общественников в глазах населения»2. При этом деятельность общественных палат и советов сводится почти исключительно к формированию общественного мнения в русле инициатив органов власти и далека от реальных целей и задач общественного контроля.

Более того, в последнее время появляются инициативы, направленные на ограничение реального влияния общественных институтов. К числу таких инициатив следует отнести, например, разработку законопроекта о «нежелательном поведении», который предусматривает жесткие санкции за попытки «деструктивного влияния на внутриполитическую ситуацию в стране»1. Полагая такие инициативы крайне опасными с точки зрения управления конфликтами, отметим, что ключевой задачей в современной российской общественно-политической ситуации является задача по недопущению «замерзания» активности масс. Потому что в таком случае социально-политические конфликты будут оттеснены на периферию общественного сознания, что, в свою очередь, приведет к неконтролируемому накоплению в обществе латентных противоречий, уровень которых существенно повышает риск внезапной и неконтролируемой дестабилизации общественно-политической системы [Глухова 2012: 12-13].

Не менее важной проблемой функционирования современных институтов общественного контроля является ресурс их легитимности, который следует понимать как общий уровень информированности населения и его доверия конкретному публичному институту [Алдаева 2010: 51-52]. Следует признать, что уровень легитимности институтов общественного контроля сегодня крайне низок и системная работа по его повышению не видна. Отчасти это связано с низким уровнем межличностного доверия в российском обществе, а также низким уровнем доверия населения к самим институтам гражданского общества. В целом Россия по уровню доверия (18%) в разы уступает Дании (67%), Норвегии (62%), Финляндии (58%) и Швеции (56%). Выше уровень доверия также в Нидерландах (48%), Швейцарии (42%), Эстонии (36%), Великобритании (35%), Израиле (32%) и других странах. Из институтов гражданского общества в России наибольшим доверием пользуется церковь – ей доверяют 43% россиян. Правозащитным, благотворительным (гуманитарным), экологическим, профсоюзам и политическим партиям доверяют лишь 17%, 16%, 12%, 8% и 3% опрошенных соответственно [Бзегежева 2016: 95].

В связи с этим следует сформулировать две основные задачи, решение которых позволит реализовать имеющийся у института общественного контроля потенциал в сфере управления социально-политическими конфликтами. Первая задача: наполнить этот институт реальными рабочими механизмами такого управления, причем механизмами, адаптированными к меняющимся экономическим, политическим, социальным и иным особенностям общественного развития и общественного диалога. Вторая задача: привлечь к работе созданных структур общественного контроля профильных специалистов – конфликтологов, «социальных медиаторов» и т.д. Представляется, что обе задачи не могут быть качественно решены без эффективного взаимодействия власти и общества.

Рассматривая современное конфликтное состояние российского общества, можно выделить две его ключевые особенности.

Во-первых, наибольшая протестная активность наблюдается в ходе устранения социально значимых проблем (точечная застройка городских территорий, рост цен, низкое качество медицинских услуг, невыплата заработной платы и др.). Да, социально-политический конфликт здесь почти всегда оформляется в виде разовых или кратковременных акций, довольно стихийных и потому малорезультативных и не угрожающих стабильности политической системы. Однако при участии в них профессиональных активистов или оппозиционных сил протесты могут создать серьезную угрозу устойчивости действующей власти [Киняшева, Муращенков 2014: 124].

Во-вторых, российская модель политического режима не испытывает кризиса. Она не исчерпала доверия электората, не теряет свою привлекательность в общественном сознании [Иванов 2017: 102].

Все эти аспекты следует учитывать, решая вопрос об актуализации имеющихся в стране институтов эффективного управления социально-политическими конфликтами, в т.ч. института общественного контроля.