Роль местного самоуправления в развитии социальной активности населения муниципального образования

Прошло несколько лет с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных пределах самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения [подробно 1]. Однако большинство граждан не принимает активного участия в решении вопросов местного значения, уровень отчуждения населения от власти очень высок. Не вызывает сомнения, что без повышения социальной активности населения в решении проблем муниципальных образований добиться эффективного применения названного закона невозможно. В связи с этим вопросы социологического анализа данной проблемы представляются весьма актуальными.

Ввиду того, что социальная активность населения в решении проблем муниципальных образований является специфической разновидностью социальной активности граждан, для определения данного понятия представляется необходимым и целесообразным в первую очередь выяснить сущность, содержание и структуру социальной активности (СА) субъекта социального действия вообще. При этом, очевидно, следует учитывать, что понятие СА представляет собой один из видов понятия «активность», которое может трактоваться как в широком смысле (как свойство всех материальных объектов, в том числе в неживой природе), так и в узком смысле слова, то есть только применительно к живой природе и общественной жизни (биологическая, психологическая, социальная активность), являясь характеристикой всего живого, выражающей способность организма приспосабливаться к изменяющимся условиям [подробно 2]. С учетом проблематики настоящей статьи это понятие далее по тексту будет рассматриваться в узком смысле слова.

Социологический анализ СА предполагает ее рассмотрение как характеристики способа жизнедеятельности социального субъекта, заключающейся в сознательной направленности его деятельности на преобразование социальных условий в соответствии с назревшими потребностями, интересами, целями и идеалами, выдвижении и реализации социальных инициатив, участии в решении актуальных социальных задач, формировании у себя необходимых социальных качеств [3, с. 7]. Такое толкование СА исходит из того, что она является формой реагирования людей на изменения в социальной среде.

Движущим фактором социальной активности являются не все потребности человека, а лишь те из них, удовлетворение которых имеет социальное значение, затрагивает общественные интересы. СА как самостоятельная деятельность, обусловленная внутренними потребностями личности и направленная на выполнение общественно значимых задач, является важным условием не только ее саморазвития, самореализации и становления в качестве субъекта социальных отношений, но и фактором воспроизводства и обновления общества [4, с. 10].

Через СА реализуются ценностные ориентации и социальные установки субъекта, его интересы и потребности, связанные с общественными отношениями, стремление изменять своей деятельностью окружающий мир, а вместе с ним и самого себя.

В связи с этим представляется целесообразным выделить в данном понятии две составляющие — реальную и потенциальную социальную активность.

Реальную социальную активность населения на местном уровне будем понимать как совокупность форм деятельности и инициатив граждан, сознательно ориентированных, прежде всего, на решение местных проблем и задач, развивающаяся под воздействием политических, общественных и личных интересов местного (муниципального) сообщества и самих граждан.

Под потенциальной социальной активностью будет пониматься состояние личности (субъекта социального действия), обусловленное его предрасположенностью и подготовленностью к осуществлению указанных форм деятельности и инициатив, т. е. готовность к данной деятельности. При этом под пред- расположенностью подразумевается совокупность социально-психологических качеств личности (ценностные ориентации, социально-психологические установки, психологический тип личности), а подготовленность включает в себя обусловленные социальным опытом индивида знания, навыки и умения, необходимые для осуществления таких форм деятельности и инициатив.

Для проведения социологического анализа социальной активности граждан в решении местных проблем представляется необходимым провести ее типологизацию в зависимости от целей и характера СА.

Проведенный анализ источников позволяет выделить следующие типы социальной активности населения на местном уровне:

• а)    иждивенческая активность — жалобы и прошения, направленные на то, чтобы другие (власть, бизнес и т. п.) решили проблемы жителей, в том числе те, за которые власть не отвечает;

• б)    протестная активность — возникает из желания жителей противодействовать действиям и планам властей, почти не задумываясь об альтернативных планах. Такая активность развивается в формах пикетов, митингов, коллективных жалоб, перекрытий дорог, согласованного бойкота выборов улицей, микрорайоном, протестного голосования на выборах;

• в)    фиктивно-демонстративная активность. При использовании населения в качестве статистов для реализации рекламных или политических проектов самостоятельная активность имитируется за счет нанятых и оплаченных активистов, а также публикаций в СМИ и других методов;

• г)    конструктивная активность — инициативы, попытки корректировки действий властей и предприятий для создания более благоприятных условий жизнедеятельности территории. Партнерское взаимодействие властей и населения [5, с. 22–24].

Таким образом, при решении проблем развития СА следует учитывать, что не всякая активность населения является общественно полезной, и речь должна идти именно о повышении ее конструктивной составляющей, то есть об оптимизации СА.

В зависимости от уровней реальной и потенциальной СА можно предложить ее категоризацию (табл. 1, с. 50).

Категоризация социальной активности

Таблица 1

Категории СА	Уровни СА
	Реальная СА	Потенциальная СА
Высокая	высокий	Высокий
Потенциально высокая	средний	Высокий
Средняя	средний	Средний
Потенциально средняя	низкий	Высокий
Условно средняя	низкий	Средний
Социальная пассивность	низкий	Низкий

В 2008—2010 годах Всероссийским Советом местного самоуправления при поддержке Высшей школы экономики были проведены социологические исследования «Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем» и «Взаимодействие власти и общества на местном уровне». Целью исследования было получение достоверной и непротиворечивой информации об участии местного населения в решении вопросов жизнедеятельности муниципальных образований России, факторах и условиях повышения социальной активности граждан в реализации местного самоуправления.

В ходе исследований изучались состояние и уровни таких основных форм СА, как гражданская, политическая, социокультурная и бытовая активность.

При этом под гражданской активностью понималась деятельность индивидов и социальных групп, направленная на изменение и развитие гражданского общества, действия, обусловленные гражданской мотивацией.

Под политической активностью подразумевался вид СА, реализуемый в сфере политической деятельности. Состояние и динамика политической активности определялись с помощью таких показателей, как участие в выборах и политической деятельности, политические предпочтения и др.

Социокультурная и бытовая активность рассматривалась как вид СА, проявляющийся в следующих сферах: участие в управлении территорией и решении вопросов ЖКХ; культурная и историческая (сохранение памятников, исторические движения, культурные инициативы и организации и т. д.); самодеятельность и искусство; образование, воспитание, спорт; благотворительность; экономическая активность населения (исторические и националь- ные ремесла и промыслы, вопросы землепользования на селе, местные рынки и т. д.).

СА классифицировалась на основании следующих критериев:

• 1)    продолжительность активности (регулярная, ситуативная);

• 2    источник активности (инициируемая извне, т. е. органами власти, политиками, представителями бизнеса; инициируемая изнутри, т. е. самим населением, общественностью; взаимная инициация);

• 3)    цели и характер действий (иждивенческая, протестная, фиктивно-демонстративная, конструктивная активность).

Результаты проведенных исследований подтвердили большую актуальность проблемы развития СА населения в решении местных проблем. Социальная активность населения невысока во всех регионах. Даже там, где есть значительный экономический рост, рост доходов жителей, административное стимулирование активности, все-таки не наблюдается адекватного роста социальной активности населения. Основной причиной этого, как правило, является отсутствие полного согласованного комплекса факторов и условий, обеспечивающих существенное повышение СА. Результаты экспертного опроса, проводившегося в рамках эмпирического исследования «Взаимодействие власти и общества на местном уровне», представлены в табл. 2.

Вопрос о населении как субъекте социальной активности в значительной мере сводится к оценке того, насколько население в целом и его отдельные группы заинтересованы в участии в решении местных проблем и готовы его реализовывать на деле. В целом ориентация на участие в решении вопросов местной жизни у населения очень низкая. Лишь около 4% участников опроса утверждают, что они могут и хотят

Таблица 2

Варианты ответов	%
Недостаток средств в муниципальных образованиях	60,7
Низкая социальная активность граждан	28,2
Чрезмерное давление проверяющих органов	24,1
Постоянное изменение законодательства, регулирующего сферу местного самоуправления	19
Ограниченная имущественная база	18,2
Отсутствие четких нормативов для определения размеров межбюджетных трансфертов	16,9
Наличие конфликтности между уровнями власти (муниципальное образование — субъект Федерации)	8
Низкая квалификация муниципальных служащих	7,8
Правоприменительные проблемы при размещении муниципального заказа	6,5

Актуальные проблемы местного самоуправления

влиять на изменение жизни к лучшему в своем поселении, в то время как 7% респондентов не видят смысла в своем участии в местном самоуправлении, не веря в возможности своего реального влияния на решение проблем местного самоуправления. А свыше 60% опрошенных уверены, что они не могут ничего сделать.

По-видимому, отсутствие действующих механизмов местного самоуправления, традиционное недоверие населения к власти и неверие в возможность действенного участия в управлении выработали соответствующие стереотипы, социальную пассивность и смирение. Не случайно каждый четвертый респондент считает, что у жителей нет эффективных способов влияния на решения местных властей, а 65% опрошенных отмечают отсутствие активности со стороны населения.

Вместе с тем только 22% респондентов утверждают, что управление социальным развитием — дело местных властей, а не жителей. Около 30% опрошенных считают важным участие населения в решении вопросов местной жизни, а три четверти убеждены в том, что многие проблемы населения могли бы быть решены, если бы было меньше безответственных и пассивных людей.

Таким образом, на основании анализа данных, полученных при проведении вышеназванных исследований, можно сделать следующие выводы.

• 1.    Реальная социальная активность населения в решении проблем местного значения является крайне низкой. За исключением участия в выборах, только 25% граждан участвует в других формах организации жизнедеятельности в муниципальных образованиях.

• 2.    Одной из главных причин столь низкого реального уровня социальной активности населения в решении местных проблем является отсутствие должного уровня доверия граждан к органам власти и убежденности в возможности своего результативного участия в местном самоуправлении. Люди не верят, что за счет своей активности они могут изменить свою жизнь в лучшую сторону и что у них есть реальная возможность оказывать влияние на принимаемые решения. Так, каждый второй житель считает, что местная власть не способствует, а препятствует развитию активности населения. Три четверти граждан убеждены, что их активность ничего не изменит, надеясь при этом на более высокую активность других людей.

• 3.    В наиболее разнообразных формах проявляется социокультурная и бытовая активность. Данный факт свидетельствует о том, что именно в этих сферах сконцентрированы основные вопросы жизнедеятельности местных сообществ и проблемы местного самоуправления. И именно здесь осуществляется основное взаимодействие между жителями, органами местного самоуправления и общественными организациями по вопросам организации жизнедеятельности в муниципальном образовании. Но реально такая активность присуща менее чем пятой части населения муниципальных образований.

• 4.    Вполне очевидно, что фактически мизерное количество проявлений гражданской активности населения связано с низким уровнем правовой культуры и информированности граждан, подтвержденным результатами экспертного и массового опросов. Так, информированность о формах участия населения в местном самоуправлении оценена как недостаточная (более половины населения не знает никаких форм), как низкая оценена осведом-

• ленность жителей о местной жизни и как крайне низкая — информированность о деятельности органов местной власти.

• 5.    Набор форм проявления политической активности населения крайне скуден и сводится практически к участию в выборах в органы власти и самоуправления, что свидетельствует о несовершенстве системы демократических институтов в обществе.

В то же время уровень потенциальной социальной активности граждан, по всей видимости, не ниже среднего. В пользу данного вывода свидетельствует тот факт, что к защите своих личных интересов путем участия в сборе подписей под обращениями, участия в митингах и демонстрациях не готовы или скорее не готовы явно менее половины респондентов (от 35 до 47%).