Роль муниципалитетов в формировании туристической среды центральной экологической зоны Байкальской природной территории

В данной статье мы поставили целью выяснить, каким образом муниципалитеты – власти районов и входящих в них поселений – на месте справляются с задачей развития туристско-рекреационной сферы в условиях жестких ограничений на ведение хозяйственной деятельности, которые накладывает статус центральной экологической зоны Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ)

В последнее время ужесточение законодательства в охране Байкала привело к запрещению многих видов деятельности. Так, в Иркутском и Ольхонском районах возникают проблемы с эксплуатацией сельхозугодий, а в ранее промышленном Слюдянском районе уже закрыты предприятия, негативно влияющие на окружающую среду. Основным потенциалом земель ЦЭЗ БПТ становится их охрана, сохранение и развитие цивилизованного туризма. В связи с этим происходит смена специализации районов, становится целесообразным развивать туризм в качестве преобладающей отрасли в экономике, а полномочия в данной сфере отданы органам местного самоуправления. Предполагается, растущий спрос на туристские услуги будет способствовать не только вовлеченности местного населения в данную отрасль как в вид экономической деятель- ности и формирования у него новых источников доходов, что увеличит поступления в местный бюджет [5, 6, 7], но также и стимулирует развитие отраслей, связанных с выпуском предметов потребления, сувенирной продукции [12, 13].

В результате в регионе должен появиться туристический кластер, объединяющий все три муниципальных района. При этом Иркутская область не попала в федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации», в изученных материалах [1, 3] не определен организационный потенциал кластера. Развитие предполагается по синергетической модели через Центр кластерного развития [1, 14]. Грамотное управление этим процессом со стороны муниципалитетов приведет к комплексному развитию территории как центра туризма федерального значения и формированию туристического геобренда [2, 9, 10, 11].

Материалы и методы

Для изучения роли муниципалитетов в создании на территории своего района благоприятных условий для развития туристической сферы были использованы в первую очередь документы планирования, социально-экономического и территориального, районов в целом и отдельных поселений. Социально-экономическое планирование объединяет стратегические долгосрочные документы, такие как концепции, стратегии, программы комплексного социально-экономического развития (СЭР), а также узконаправленные целевые муниципальные программы, решающие проблемы конкретной сферы. Оценка результатов деятельности программ проводилась посредством годовых отчетов о реализации, предоставленных администрациями районов.

Схемы территориального планирования районов и генеральные планы поселений использовались для анализа планируемых к размещению на территории объектов туристско-рекреационной деятельности, а также инфраструктурных объектов для их обслуживания. Изучены возможности и перспективы перевода земель из одной категории в другую.

Кроме того, для косвенной оценки активности и заинтересованности муниципалитетов в развитии сферы туризма использовались результаты интервьюирования представителей местной администрации и руководящих лиц, которое проводилось в рамках НИР «Расчет норм рекреационной нагрузки для организованного и неорганизованного отдыха в ЦЭЗ БПТ Иркутской области». В интервью принимали участие мэры и заместители мэров районов и входящих в состав поселений, руководители и ведущие специалисты управлений или комитетов социально-экономического, стратегического и инфраструктурного развития, специалисты по земельным отношениям, руководители образовательных и медицинских учреждений.

Преимущества и сдерживающие факторы для организации туризма в ЦЭЗ БПТ

Территория исследования – иркутская часть Центральной экологической зоны Байкальской природной территории, которая охватывает три административных района: Ольхонский, Слюдянский и Иркутский. Ольхонский район полностью входит в состав ЦЭЗ БПТ, в Слюдянском выпадает одно малонаселенное поселение, в Иркутском районе только 3 из 21 поселения (58% площади района) расположены на указанной территории.

Положительным фактором для развития муниципальных образований, входящих в ЦЭЗ БПТ, является наличие комплекса природно-климатических ресурсов и широкие рекреационные возможности. Здесь расположены зоологические, ландшафтные, природные памятники, объекты археологического наследия, памятники истории и культуры, архитектуры и инженерного искусства. Также в границах районов находятся особо охраняемые природные территории международного, федерального и регионального значений, в частности национальный парк «Заповедное Прибайкалье». Это кроме преимуществ приносит и значительные минусы, особенно для местного населения. Некоторые поселения фактически расположены внутри нацпарка, что в первую очередь тормозит рост населенного пункта, т.к. нет земель для его дальнейшего развития. А также отмечается, что деятельность «Заповедного Прибайкалья» часто не координируется с деятельностью администраций муниципалитетов.

Наибольшим рекреационным потенциалом располагает Ольхонский район, здесь помимо природно-климатических присутствуют и богатые культурно-исторические ресурсы, включающие традиции и обычаи бурятского народа. Однако перспективные для туризма участки распределены в основном по побережью и на о. Ольхон, затрагивая только два муниципалитета из шести, на их территории уже находится 80% турбаз района, и поэтому у них перспективный уровень развития выше среднего.

Слюдянский район занимает второе место в области по объему рекреационного потенциала. В недавнем прошлом это промышленный район с достаточно развитой транспортной и коммунальной инфраструктурой. Здесь расположен удобный транспортный узел – пересечение автомобильных, железнодорожных и водных путей. А также г. Байкальск, известный проблемным, в настоящее время закрытым, Байкальским целлюлозно-бумажным комбинатом. На базе инфраструктуры г. Байкальска была создана особая экономическая зона туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ), что стало преимуществом в развитии туризма района перед другими территориями. ОЭЗ ТРТ – это форма государственно-частного партнерства, когда государство создает инфраструктуру для бизнеса, а вкладывающие капитал резиденты имеют некоторые послабления в ведении деятельности [5,8]. К плюсам можно отнести и расположение крупного туристического объекта – Кругобайкальской железной дороги – памятника инженерной архитектуры.

Иркутский район обладает также высоким рекреационным потенциалом, хотя и меньшим, чем Ольхонский и Слюдянский, но освоен он в наибольшей степени.

Проблемы развития туристической отрасли частично заключаются в наличии жестких ограничений на ведение хозяй- ственной деятельности в пределах ЦЭЗ БПТ, что является сдерживающим фактором привлечения инвестиций. Замедляет освоение рекреационных ресурсов сложная процедура перевода сельскохозяйственных земель в рекреационные. Другая сторона проблемы – недостаточное развитие транспортной инфраструктуры и инфраструктуры гостинично-туристского комплекса, отсутствие квалифицированных специалистов в данной области и общая низкая степень готовности населения к обслуживанию разнообразных туристских потоков, а также непрозрачность туристского бизнеса в целом. Кроме того, местные администрации к негативным факторам относят отсутствие единых гарантированных стандартов обслуживания туристов с точки зрения размещения, питания и развлечений. Неразвитость базовой инфраструктуры и правовой базы организации туризма порождает еще одну проблему – стихийный туризм, когда туристические потоки абсолютно не регулируются, не направляются, появляются стихийные стоянки, тропы и дороги, что вызывает загрязнение окружающей среды и деградацию ландшафтов.

Таким образом, есть блок фундаментальных проблем, связанных с инфраструктурными и законодательными проблемами, а есть блок стратегических и маркетинговых проблем, связанных с недостаточным позиционированием территории и неиспользованием всех резервов для развития, именно в этом блоке многое зависит от действий муниципалитетов. Решение проблем связано с применением технологий геобрендинга [2, 9, 10, 11], системной деятельности, относящейся к стратегическому менеджменту и развитию территорий, что и позволит сформировать территорию как комплексный туристский продукт, геобренд.

Перспективы развития туристической индустрии через социальноэкономическое планирование

Документы социально-экономического планирования делятся на 2 группы – комплексные и целевые [4]. Комплексные располагают широким спектром задач, охватывающим все аспекты жизни терри- тории, и их основной целью традиционно является обеспечение устойчивого роста уровня и качества жизни местного населения. Развитие туризма как приоритетного направления заявлено в документах СЭР всех трех районов. Однако если в Иркутском и Ольхонском районах задача ставится достаточно широко и неопределенно (формирование современного туристического центра, комплексное развитие туристско-рекреационного комплекса), то в Слюдянском эта задача конкретна – развитие ОЭЗ ТРТ как ядра туристического кластера и собственно формирование кластера на территории района. Причем в более новом документе администрация района представляет комплексное создание рекреационной отрасли Иркутской области в рамках туристско-рекреационного кластера «Байкальское созвездие», объединяющее Иркутский, Ольхонский, Слюдянский район, и г. Иркутск. В частности, на территории Слюдянского района формируется брендированный подкластер «Южное Прибайкалье» с двумя туристическими направлениями: культурно-познавательного и оздоровительного туризма (исторический, событийный, гастрономический, спортивный, активный).

Местные власти Ольхонского района выделяют несколько направлений деятельности в туристической сфере на долгосрочный период. Во-первых, предлагается провести перераспределение земель между различными отраслями экономики района, администрация считает целесообразным передачу малопродуктивных пастбищ в рекреационное пользование. Во-вторых, ориентирование малого бизнеса на туристические услуги, включая сопутствующее бытовое, торговое и транспортное обслуживание. Для этого в 2011 г. создана некоммерческая организация «Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства в Ольхонском районе». Также необходимым считается развитие инфраструктуры и социальных объектов, а именно реконструкция автомагистралей и причальных сооружений, строительство объектов здравоохранения. Нужно отметить, что в Оль-хонском районе планирование развития туриндустрии затрагивает и социальную сферу. Так, развитие образования включает кадровое обеспечение туристического бизнеса, развитие культуры – развитие новых форм профессиональной деятельности, способствующей финансовой самостоятельности учреждений культуры района и их участие в туристическом бизнесе.

В комплексных документах социально-экономического развития Иркутского района развитие туристической отрасли проработано довольно слабо и ограничивается общими словами. Основное внимание направлено на развитие инфраструктуры для обеспечения качественного приема туристов: оказание медицинской помощи, охрана общественного порядка, качественные транспортные услуги. Приоритетным видом туризма определен конгрессный или бизнес-туризм.

Муниципальные целевые программы (МЦП) предполагают реализацию конкретных целей, направленных на решение заранее определенного круга проблем [4]. По сути, целевые программы являются механизмом выполнения задач, заявленных в стратегических документах. В данном случае целевыми документами муниципалитетов являются подпрограммы (ПП) «Развитие туризма», входящая в состав программ «Развитие приоритетных направлений экономики муниципального образования». Сразу отметим, в Иркутском районе не принято муниципальных программ развития туризма, поэтому в сравнение попали только Слюдянский и Оль-хонский районы. Как видно из табл. 1, мероприятия, которые финансируются за счет муниципального бюджета, направлены не на создание туробъектов, а на презентацию возможностей района и заинтересованности местных властей в развитии туризма. И поэтому отражением успешного продвижения района, инвестиционной привлекательности местной туристической отрасли становятся инвестпроекты, запланированные к исполнению (табл. 2.А), их количество и объем инвестиций. Создание удачного геобренда повышает не только инвестиционную привлекательность для частного капитала, но и способствует включению территории в региональные и федеральные целевые программы [2, 6, 7, 9].

Таблица 1 – Характеристики и результаты исполнения муниципальной целевой программы «Развитие туризма»

Table 1 – Characteristics and results of the accomplishment of the municipal target program «Tourism Development»

Характеристики		Ольхонский район	Слюдянский район
Финансирование МЦП «Развитие приоритетных направлений экономики»	млн. руб.	71,5	1,8
Финансирование ПП «Развитие туризма»	млн. руб.	0,4	0,2
Доля ПП в общем финансировании МЦП	%	0,6	11
Запланированные подпрограммой мероприятия для достижения цели развития туристической отрасли		1.    Выездное участие в региональных выставках и форумах; 2.    Мероприятия событийного туризма на территории района; 3.    Мониторинг численности туристического потока на территорию Ольхонского района	1.    Участие в региональных тематических выставках; 2.    Издание туристических справочников и путеводителей; 3.    Проведение на территории района событийных пресси рекламных туров
Целевой показатель		количество посетивших район туристов	объем платных оказанных туристских услуг
Ожидаемая динамика целевого показателя		увеличение на 20%	увеличение на 3%
Кол-во посетивших район туристов, млн. чел.	2014 г.	0,54	0,17
	2016 г.	0,65	0,25

В итоге документы социально-экономического планирования по представлению развития туристско-рекреационной сферы были разделены по трем разновидностям – проекты поддержки, развития и реформирования [4] (табл. 2.Б). В документах Иркутского района туризм, по сути, не является приоритетной отраслью, и районная администрация не уделяет ей должного внимания, а действия муниципалитетов направлены только на поддержание существующей ситуации. Власти Ольхонского МО делают упор на продвижении территории как района туристической специализации, однако нет комплексного подхода, можно сказать, что они только подходят к мысли о территории как о бренде. Слюдянская администрация целенаправленно формирует туристический геобренд, не просто представляя территорию, а предлагая и приглашая инвесторов к участию в конкретных проектах, поэтому и программы у них направлены на развитие и реформирование. Новую Стратегию социально-эконо- мического развития Слюдянского района можно даже назвать инновационной, т.к. документа такой детальной проработки в регионе еще не было.

Планируемое использование территории для развития туристско-рекреационной деятельности

Документы территориального планирования отражают существующее и будущее использование имеющихся земель под различные виды деятельности, так называемое функциональное назначение территорий. Традиционно выделяются селитебные, производственные, ландшафтно-рекреационные, специальные и режимные территории, территории инженерной инфраструктуры и сельскохозяйственного назначения. Анализ генпланов поселений, входящих в ЦЭЗ БПТ, показал, что зоны для туристско-рекреационной деятельности выделяются в пределах селитебных и ландшафтно-рекреационных территории. К селитебным территориям относится жилая застройка, общественные

Таблица 2 – Показатели и характеристики социально-экономического развития туристской индустрии Иркутского, Слюдянского и Ольхонского районов Иркутской области

Table 2 – Indicators and characteristics of the socio-economic development of the tourist industry in Irkutsk, Slyudyansky and Olkhon districts of Irkutsk Region

Показатели \ Районы		Иркутский	Слюдянский	Ольхонский
А. Инвестиционные проекты туристско-рекреационной отрасли
Кол-во инвестпроектов, ед.		–	15	7
Объем инвестиций, млрд. руб.		–	1,14	1,24
Кол-во новых рабочих мест, ед.		–	370	177
Б. Целевое назначение документов социально-экономического развития в отношении туристской индустрии
Число программ	поддержки	7	4	5
	развития	–	2	3
	реформирования	–	1	–
В. Существующие и проектные площади территорий объектов туризма и отдыха и прочих рекреационных территорий
Существующее использование	тыс. га	0,24	0,35	11,6
	доля от общей площади района,%	0,04	0,11	0,7
Проектное использование	тыс. га	0,33	20,9	1,8
	доля от общей площади района,%	0,05	6,41	0,11
Г. Участки, зарезервированные под планируемые объекты туризма и рекреации
Площадь, тыс. га		0,25	0,43	0,73
Количество участков, ед.		37	23	20
Д. Количество объектов территориального планирования, обеспечивающих рекреационную деятельность
Комплексные туристско-рекреационные объекты		0	4	0
Объекты инфраструктуры	рекреационной	2	17	11
	социальной	2	2	2
	транспортной	12	8	4
	инженерной	5	7	2
Всего по району		21	38	19

учреждения и предприятия обслуживания, территории объектов туризма и отдыха, озелененные территории общего пользования, спортивные сооружения, а также улицы, дороги, проезды, площади, гаражи, автостоянки, т.е. большая часть земель населенных пунктов. Ландшафтно-рекреационные территории – это леса, территории природных ландшафтов и водные пространства, в эту группу входят и земли национального парка. В табл. 2.В представлены показатели существующей и планируемой площадей зон для туристско-рекреационной деятельности.

В настоящее время доля земель под размещение объектов туризма и отдыха на селитебных территориях составляет 20% в Иркутском районе, 1,8% в Ольхонском, а в Слюдянском момент составления генплана (2011–2013 гг.) такого типа выделено не было. На ландшафтно-рекреационных территориях под туристско-рекреационную деятельность выделено 0,8% в Ольхонском районе и 0,1% в Слюдянском, в Иркутском районе подобных территорий не выделено. В срок реализации генпланов (2030–2032 гг.) в Иркутском и Слюдянском районах произойдет увеличение рекреационных пло- щадей, причем в Иркутском только на 40%, в Слюдянском в 60(!) раз, а в Ольхонском сократится в 6 раз. Однако если рассматривать планируемую динамику внутри функциональных групп, то соотношения будут выглядеть по-другому. В Иркутском районе 80% прироста рекреационных земель произойдет на селитебных территориях, однако и площадь селитебных территорий вырастет в 2 раза, поэтому доля рекреационных земель составит около 13%. Из ландшафтнорекреационных территорий будет выделено порядка 18 га под туристическую деятельность, но в общей площади это составит сотые доли процента. То есть развитие туристической сферы будет осуществляться в основном в населенных пунктах.

В Слюдянском районе на селитебных территориях предполагается выделить более 100 га под объекты туризма и отдыха, что составит 4,1% площади данной категории. Основное увеличение планируется в пределах ландшафтно-рекреационных территорий, в результате чего доля прочих рекреационных территорий достигнет 6,5% от площади категории. Это означает, что администрация Слюдянского района планирует использовать в рекреационных целях земли национального парка «Заповедное Прибайкалье».

В Ольхонском районе, наоборот, сокращение земель под туристско-рекреационную деятельность произойдет за счет ландшафтно-рекреационных территорий, с 0,76% до 0,10%. При этом площадь земель под объекты туризма и отдыха на селитебных территориях вырастет в 10 раз и составит 6,2% площади данной категории. И собственно площадь селитебных территорий увеличится в 3 раза. Таким образом, развитие туризма в районе будет осуществляться только в пределах населенных пунктов.

Далее было проанализировано планируемое использование земель муниципальных образований для целей туризма. В табл. 2.Г приведены количество и площадные характеристики участков, зарезервированных под объекты туристкой инфраструктуры для трех районов ЦЭЗ БПТ. Данные показывают, что в Иркутском районе это много участков небольшой площади, а значит, в будущем возможна разрозненность и неоднородность туристической среды района. В Оль-хонском районе участки гораздо большей площади позволяют предполагать строительство крупных туристических объектов, однако это не предопределяет комплексность развития территории.

Для комплексного развития туристско-рекреационной сферы необходимо не только возведение объектов туризма и отдыха, которые строятся обычно на средства частного капитала, но и обеспечение различной инфраструктурой, которая часто не приносит прямого дохода. Вот здесь важна работа местной администрации по привлечению частных инвесторов в рамках государственно-частного партнерства или включению своих проектов в региональные или муниципальные целевые программы для получения дополнительного финансирования [6, 7].

На территории муниципальных образований, входящих в ЦЭЗ БПТ, на расчетные сроки действия генпланов (2030– 2032 гг.) запланировано строительство около 80 объектов (табл. 2.Д): 43% из них это непосредственно объекты рекреации, еще 30% – транспортная инфраструктура, в основном обеспечивающая подъезды к новым строениям.

Комплексные туристско-рекреационные объекты сосредоточены в Слюдянском районе: объект федерального значения ОЭЗ ТРТ «Гора Соболиная», планируемый объект регионального значения – транспортно-пересадочный узел «Красный Ключ». В Портбайкальском поселении предлагается скомбинировать зону рекреации и познавательного туризма нацпар-ка с единым транспортно-пересадочным узлом, состоящим из объединенного железнодорожного, морского и автовокзала, куда также вписываются здания, имеющие культурно-историческую ценность. Планируется преобразование района посредством выноса существующей промышленной застройки в прибрежной зоне озера Байкал и организации по побережью единой рекреационной полосы.

В Иркутском районе нет проектов строительства крупных комплексных туристских объектов. Более организован- ная рекреационная деятельность продолжит развиваться вокруг уже сложившихся участков: один на территории санатория «Байкал» и Лимнологического института, где располагается горнолыжный курорт, Байкальский музей, Дендропарк; вторая зона – набережная поселка, вдоль берега до Природного парка. Здесь уже размещаются гостиницы, общественно-деловая застройка, сувенирные магазины, торговые ряды. В целом в районе можно отметить уже существующее хаотичное расположение объектов для обслуживания туризма,

Ольхонский район хоть и является рекреационным, но проектных решений по обеспечению туристической деятельности здесь меньше всего. Планировка рекреационной зоны есть только в Бугульдейском МО, где предлагается размещение экологического центра и этнографического парка.

Таким образом, к проектированию территории для организации туристско-рекреационной деятельности комплексно и детально подошла администрация Слюдянского района. Здесь наблюдается и увеличение площадей под разные виды туристической деятельности, и строительство помимо собственно объектов рекреации сопутствующей инфраструктуры, и проектирование действительно комплексных объектов, затрагивающих целиком населенные пункты. Хотя в данном районе сдерживающий фактор национального парка влияет гораздо меньше, чем в других, попадающих в границы ЦЭЗ БПТ, т.к. занимает небольшую долю площади района, однако местные власти считают возможным договориться с администрацией «Заповедного Прибайкалья» о совместном развитии туристических проектов.

Интегральная оценка действий муниципалитетов в развитии туристической сферы

Анализ детальности и комплексности проработки документов социально-экономического и территориального планирования в вопросе развития туристско-рекреационной отрасли в разрезе района позволил вывести некоторые оценки деятельности муниципалитетов. По каждому аспекту деятельности (табл. 3) действиям муниципалитетов был присвоен балл от 1 до 3, где 3 – лучшее проявление, 2 – среднее и 1 – худшее. Кроме этого, в оценке была учтена активность муниципалитетов (помощь в предоставлении информации, участие в обсуждениях, замечания) при выполнении НИР «Расчет норм рекреационной нагрузки для организованного и неорганизованного отдыха в ЦЭЗ БПТ Иркутской области», в ходе которой сформулированы Правила организации туризма и отдыха и проведено туристско-рекреационное зонирование ЦЭЗ БПТ.

Таблица 3 – Интегральная оценка роли муниципалитета в развитии туризма

Table 3 – Integral assessment of the importance of municipalities in tourism industry development

Критерии \ Районы	Иркутский	Слюдянский	Ольхонский
Оценка роли туризма в экономике района	1	3	3
Мероприятия по развитию туризма	-	3	2
Привлечение инвестиций	-	2	2
Детальность анализа территориальных ресурсов для размещения объектов туризма и отдыха	1	3	2
Комплексность разработки планируемых рекреационных объектов	1	3	2
Заинтересованность муниципалитета в регуляции туристической деятельности	1	3	3
Вклад муниципалитета в выполнение НИР	1	3	2
Итоговый балл	5	20	16

В результате получены три модели поведения местных властей: незаинтересованность, «бессистемная» заинтересованность, «системная» заинтересованность. Незаинтересованность присуща администрации Иркутского района. В документах социально-экономического планирования слабо проработано развитие туристско-рекреационной сферы, они устарели и не соответствуют текущей ситуации, поэтому развитие туристической отрасли представляется достаточно формальным в документах, а в реальности становится стихийным. «Бессистемная» заинтересованность – характеристика Ольхонской администрации. При неоднократном повторении, что туризм – отрасль специализации района, нет конкретного ожидаемого эффекта от развития этой сферы, нет комплексного туристического продукта. Чаще всего констатируется факт благоприятных условий для рекреационной деятельности. Туризм развивается хаотично за счет количественного увеличения средств размещения, представленных частными туристическими базами и усадьбами или гостевыми домами местного населения, сосредоточенными преимущественно вдоль берегов Байкала, что наносит урон окружающей среде. «Системная» заинтересованность характеризует муниципальные власти Слюдянского района: документы планирования отличаются комплексной работой с территорией, детально разработанные инвестиционные предложения, активное участие в организации процесса регулирования туристической деятельности.

Заключение

Роль местных властей в организации ведения любой деятельности, а особенно туристической огромна, поскольку рассчитана на широкий круг потребителей. От их действий зависит, как представлена территория. Их задача разработать такую стратегию развития туризма, при которой будут учтены интересы различных сторон: привлекать туристов интересным и разнообразным продуктом, обеспечивая безопасные и комфортные условия пребывания, вовлекать жителей в туристическую активность как в отрасль экономики, повышая при этом благосостояние населения и доходы в местный бюджет, а также максимально сохранить уникальные природные ландшафты побережья оз. Байкал. Кроме этого, региональные власти видят территорию в основном глазами муниципалитета, поэтому от умения презентовать зависит и попадание в целевые региональные и федеральные программы, а значит и дополнительное финансирование. В итоге системная работа муниципалитета позволит сформировать туристический геобренд района, по которому он будет определяться и за пределами области.