Роль муниципалитетов в реализации стратегии пространственного развития

Жалсараева Е. А. Роль муниципалитетов в реализации стратегии пространственного развития // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2020. № 4. С. 84–91.

В начале 2019 г. началась масштабная работа по реализации программы пространственного развития страны на основе принятой Стратегии пространственного развития. Данный документ определяет основные приоритеты государственной (федеральной) и региональной политики с учетом необходимости повысить темпы развития региональных экономик и преодоления дифференциации между ними. Основы такой политики закладывались в период реализации программы территориального планирования. По мнению ученых, российский подход к стратегическому планированию на уровне муниципальных образований имеет в своей основе ориентацию на достижение высокого уровня и качества жизни населения в муниципальных образованиях, с последующим самообеспечением. Само по себе стратегическое планирование муниципального образования должно обеспечивать конкретизацию и достижение выбранных целей путем использования имеющихся преимуществ и создания новых, устанавливая связь между органами управления и населением, проживающим на данной территории для оптимального удовлетворения потребностей местного сообщества, общественного согласия [1].

Территория Российской Федерации обширна. Определяя значение муниципального уровня экономики, необходимо говорить о роли муниципалитетов как составляющей части региона, как об уровне территориального управления, чей статус был закреплен в Конституции РФ1. В условиях же пространственного развития главной задачей для муниципального уровня становится самореализация за счет имеющегося потенциала и выход на создание единого социальноэкономического пространства через преодоление экономической дифференциации.

В этой связи в качестве базовых точек роста для любого муниципалитета можно рассматривать, во-первых, уровень жизни населения (социальный, экологический, уровень образованности, обеспечение медицинскими и другими услугами и т. д.), во-вторых, уровень развития экономики муниципалитета (ресурсный потенциал, инфраструктура и объем финансовых ресурсов).

Эти и другие моменты рассматриваются во всех стратегических плановых документах регионов и страны в целом, а также в прогнозных вариантах развития территорий. Как правило, проекция их изучения сильно зависит от специфических особенностей самой территории муниципалитета (географических, климатических, культурных и др.).

В настоящее время в России насчитывается 20 846 муниципальных образований различного вида, в том числе муниципальных районов — 1673, муниципальных округов — 33, городских округов — 632, городских округов с внутригородским делением — 3, внутригородских районов — 19, городских поселений — 1398, сельских поседений — 16821. Характеристика структуры системы муниципалитетов в РФ по округам представлена в таблице 1.

Таблица 1 Характеристика структуры системы муниципалитетов в РФ, по состоянию на 01.01.2020*

	Муниципальные образования, в т. ч.
	Всего	Муниципальные районы	Муни-ци-паль-ный округ	Городские округа	Городской округ с внутри городским делением	Внутри Городской район	Городское поселение	Сельское поселение
Российская Федерация	20846	1673	33	632	3	19	1398	16821
Центральный федеральный округ	4017	359	4	145			346	3017

1 Конституция РФ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Северо Западный федеральный округ	1390	143		56			201	879
Южный феде ральный округ	1971	157		41			96	1667
СевероКавказский федеральный округ	1584	104		39	1	3	30	1407
Приволжский федеральный округ	5441	404	13	104	1	9	302	4608
Уральский федеральный округ	1265	92		110	1	7	77	978
Сибирский федеральный округ	3217	253	13	71			164	2716
Дальневосточный федеральный округ	1961	161	3	66			182	1549
Республика Бурятия	286	21		2			16	247
Республика Саха (Якутия)	445	34		2			48	361
Забайкальский край	410	31		4			42	333
Камчатский край	65	11		3			4	47
Приморский край	148	19	3	12			22	92
Хабаровский край	232	17		2			22	191
Амурская область	285	20		9			15	241
Магаданская область	9			9
Сахалинская область	18			18
Еврейская автономная область	33	5		1			10	17
Чукотский автономный округ	30	3		4			3	20

*Составлено автором на основе данных Росстата1.

1 Формирование местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 10.10.2020).

В Республике Бурятия система муниципалитетов представлена 286 муниципальными образованиями, в том числе: 21 муниципальный район, 2 городских округа. Некоторые показатели социально-экономического развития муниципальных районов республики Бурятия представлены в таблице 2.

Таблица 2

Показатели социально-экономического развития муниципальных районов Республики Бурятия

Муниципальный район	Пло щадь, 2 км	Население, чел.	Среднемесячная заработная плата, тыс. руб. ⃰	Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета**	Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. чел. населения, ед.
Городской округ город Улан -Удэ		439 128	43,8	38,2	453
Городской округ город Севе-робайкальск		23 183	63,9	34,5	395
Баргузинский	18 533	21 516	35,4	21,1	261
Баунтовский эвенкийский	66 816	8 454	58,8	23,3	320
Бичурский	4 491	22 230	32,3	24,0	189
Джидинский	8 628	23 388	30,7	13,5	156
Еравнинский	25 000	16 585	34,4	16,6	181
Заиграевский	6 602	51 387	36,6	23,7	221
Закаменский	15 345	25 061	28,9	9,9	153
Иволгинский	2 068	59 185	34,2	8,1	260
Кабанский	13 537	55 468	34,4	29,0	244
Кижингинский	7 871	14 464	29,3	10,9	243
Курумканский	12 491	13 334	35,1	16,5	221
Кяхтинский	4 663	36 538	33,0	32,1	169
Муйский	25 164	9 548	76,0	28,4	455
Мухоршибир-ский	4 532	22 856	43,8	31,6	207

Окинский	26 594	5 452	53,7	24,9	199
Прибайкальский	15 472	26 303	34,3	23,9	228
СевероБайкальский	53 991	11 301	61,8	15,5	312
Селенгинский	8 269	41 274	38,6	16,1	198
Тарбагатайский	3 304	22 419	33,3	17,1	251
Тункинский	11 800	20 106	30,5	17,4	195
Хоринский	13 431	16 757	30,7	21,3	211

Составлено автором на основе данных из источников1,2.

⃰ Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организации, тыс. руб. (в среднем по Республике Бурятия — 40,6 тыс. руб.)

**Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования, %

Из данных таблицы видно, что даже в одном регионе сильна дифференциация между муниципалитетами в зависимости от его величины (площади территории) и количества человек населения. По отраслевому признаку муниципальные районы Республики Бурятия можно разделить на несколько групп:

• 1.    Районы с индустриальным вектором развития (Баунтовский эвенкийский, Муйский, Окинский районы). Здесь располагаются предприятия (хозяйствующие субъекты), занимающиеся разработкой месторождений минерально-сырьевых ресурсов: золота, молибдена, вольфрама, меди, урана, нефрита и др. В качестве примера можно назвать Кавоктинское месторождение в Баунтовском муниципальном районе, запасы нефрита которого составляют, по некоторым оценкам, порядка 1,3 тыс. т.

• 2.    Районы с аграрным направлением (Бичурский, Еравнинский, Заиграевский, Закаменский, Кабанский, Мухоршибирский, Селенгинский и Хоринский районы, Джидинский и Кижингинский районы). Здесь реализуются все виды традиционного животноводства, а также развито земледелие, овощеводство.

• 3.    Районы с приоритетным туристическим направлением развития (Баргузин-ский, Иволгинский, Курумканский, Кяхтинский, Прибайкальский, Тарбагатай-ский и Тункинский районы). Здесь определяющий фактор — привлекательность туристических объектов, в том числе религиозного значения — Иволгинский

  • ¹    URL: http://www.statdata.ru/naselenie/respubliki-buryatiya (дата обращения: 12.10.2020).

  • ²    Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2019 г. [Электронный ресурс]. URL: https://egov-buryatia.ru/minec/activities/directions/ strategicheskoe-upravlenie/ravitie-munitsipalnoy-ekonomiki/kompleksnaya-otsenka-ser-mo/ (дата обращения: 11.10.2020).

дацан в Иволгинском муниципальном районе, святые места поклонения и наличие Забайкальского национального парка на территории Баргузинского муниципального района, курорты с минеральной водой в Тункинском муниципальном районе, побережье озера Байкал в Прибайкальском муниципальном районе.

Отдельно можно назвать группу городских округов — город Северобайкальск и город Улан-Удэ, их развитие определяется их статусом, а также наличием на территории промышленных объектов и высокой плотностью населения.

Учитывая отдаленность некоторых муниципальных образований от центра, необходимо отметить и некоторую оторванность от общих процессов, происходящих в экономике региона в целом. Именно поэтому важно учесть особенности развития муниципалитетов при создании центров развития, так называемых точек роста и сформировать на их основе эффективные в экономическом плане агломерации, что является одной из задач Стратегии пространственного развития РФ. В утвержденной в 2019 г. Стратегии пространственного развития РФ говорится о необходимости решения такой важной задачи, как снижение внутрирегиональных социально-экономических различий, в том числе за счет повышения устойчивости системы расселения путем социально-экономического развития городов и сельских территорий. Рассматривая данный вопрос применительно к районам Республики Бурятия, в первую очередь необходимо отметить неравномерность расселения на территории Республики Бурятия. Северные районы, характеризующиеся труднодоступностью, по вполне понятным причинам имеют низкий уровень постоянного населения (Муйский муниципальный район — 9 548 чел., Северо-Байкальский муниципальный район — 11 301 чел., Окинский муниципальный район — 5 452 чел.). В районах, находящихся в непосредственной близости к городам, численность населения значительно выше — в Ивол-гинском муниципальном районе — 59 185 чел., Тарбагатайском муниципальном районе — 22 419 чел., Кяхтинском муниципальном районе — 36 538 чел. Миграция населения в такие районы связана с потребностями в постоянном месте работы, а также обусловливается более высоким уровнем обеспеченности медицинскими услугами и наличием образовательных учреждений.

Исходя из этого, для стимулирования развития муниципалитетов Республики Бурятия в целом можно определить ряд приоритетов для развития их экономического потенциала:

• 1.    Совершенствование существующей нормативной базы для обеспечения большей взаимной согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровнях. Например, доработка неэффективного законодательства для функционирования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Тункинском районе Республики Бурятия. Границы административного района, муниципального образования практически полностью совпадают с границами Тункинского национального парка, что не позволяет применить к деятельности экономических субъектов в рамках Тункинского муниципального района законы без учета особого статуса территории, однако и нормативная база по функционированию ООПТ в этих условиях не работает [2].

• 2.    Повышение степени федерального участия в методическом сопровождении стратегического планирования на муниципальном уровне, соблюдение принципа единства системы стратегического планирования в стране¹.

• 3.    Определение приоритетных направлений развития с учетом специфических особенностей муниципалитета, с учетом принципов рационального природопользования, особенно в тех районах Бурятии, где приоритетным направлением является сельское хозяйство. Введение инструментов экологической стандартизации и сертификации. Особое внимание следует обратить на наличие ООПТ федерального и регионального значения на территории муниципальных районов. Их площадь в Республике Бурятия составляет 3230 тыс. га, или 9,2% общей площади региона. С точки зрения хозяйственного использования, начиная с 2000 г. ведутся научные дискуссии о введении понятия компенсационных выплат, например за поглощение углекислого газа территориями, покрытыми лесными и болотными угодьями, или использование водных ресурсов, сохраняя которые в качестве питьевых запасов, Байкальский макрорегион фактически отказывается от ведения промышленных разработок месторождений, и т. д. Несмотря на то, что данные предложения вполне обоснованы и, на наш взгляд, реализуемы, они до сих пор остаются нереализованными [2].

• 4.    Повышение уровня вовлеченности местного населения в процессы стратегического планирования в муниципальных образованиях, стимулирование интереса и социальной ответственности населения.

• 5.    Развитие сотрудничества на основе совместных интересов в муниципалитетах, чьи территориальные границы совпадают с границами страны. Зачастую приграничные муниципальные образования весь хозяйственный уклад ориентируют на взаимодействие с сопредельными странами, как это происходит в пределах Кяхтинского муниципального района, доходы бюджета которого формируются за счет приграничного сотрудничества с Монголией.

• 6.    Реализация политики выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе через прямое финансирование развития территории и создание благоприятного инвестиционного климата, вплоть до полного переориентирования экономики отдельно взятого муниципалитета на потенциальные возможности через внедрение инноваций (например, для муниципалитетов с индустриальным вектором — внедрение технологий энерго– и ресурсосбережения).

Таким образом, роль муниципалитетов в пространственном развитии страны очевидно высока. Муниципальные образования Республики Бурятия обладают высоким потенциалом развития, их можно рассматривать как стартовую площадку для реализации возможностей для региона в целом.