Роль негосударственных организаций в повышении эффективности политических решений

Структурные изменения, происходящие в российском обществе, выявили и актуализировали одно из основных явлений в социально-политической сфере — лоббистскую деятельность, или лоббизм. Лоббирование в той или иной мере затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов —от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на органы государственной власти. Естественно, что это явление вызывает большой интерес у исследователей.

Тема политического лоббирования остается до сих пор одной из самых малоизученных в отечественной науке. На данный момент в нашей стране существует немного работ, в которых лоббирование выступало бы главным объектом исследования. Одним из первых комплексных исследований лоббизма (на примере США) является монография Н. Г. Зяблюка «Практика лоббистской деятельности в США».

Вместе с тем проблемы лоббирования затрагиваются отечественными и зарубежными учеными в работах о представитель- стве различных интересов и группах интересов, о взаимодействии предпринимательских структур с органами государственной власти. Это сочинения С. В. Зотова, А. Ю. Зудина, С. П. Перегудова, И. А. Сахарова, И. С Семененко, а также М. Байера, А. Бентли, Дж. Берри, Ф. Виндена, Р. Даля, А. Джордана, Дж. Елдера, Е. Латама, Дж. Ричардсона, Р. Солсбери, Дж. Тьер-ни, Д. Трумэна, А. Циглера, К. Шлозмана и др.

Однако в российской социологической и политологической литературе до сих пор не выработана целостная концепция лоббирования, не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в социально-политической системе. Практически не изучена специфика лоббирования интересов организациями так называемого «третьего сектора».

Под лоббированием обычно понимается форма законного влияния (давления) на органы государственной власти представителей «организованных интересов» с целью принятия определенных политических решений.

Организация интересов с точки зрения закона и права предполагает выделение определенных субъектов и юридических лиц. Все юридических лица можно условно разделить на три сектора.

Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, то есть организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности.

Второй сектор — это частные коммерческие организации, то есть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности.

Третий сектор составляют неполитические общественные организации (НПО). Термин «неполитические общественные организации» отражает два основных критерия, определяющих суть третьего сектора: 1) негосударственный характер организаций; 2) неполитический характер их деятельности, то есть отграничение их от политических партий. Эти организации являются наиболее независимыми от государства по сравнению с политическими партиями, средствами массовой информации, бизнесом.

Нередко три указанных сектора называют соответственно государственным, коммерческим и некоммерческим. Однако российское законодательство делит все множество юридических лиц на два больших класса: коммерческие и некоммерческие организации. В качестве лоббистских структур могут выступать представители всех трех секторов. Наиболее интересной представляется роль «третьего сектора» в процессе принятия политических решений, для осмысления которой необходимо обратиться к исследованиям отечественных и зарубежных ученых.

Совокупность негосударственных некоммерческих организаций может быть определенным образом классифицирована по функционально-целевому признаку. Так, например, А. Ю. Зудин предлагает выделить «три основных вида гражданских объединений: 1) объединения по интересам (различные «собиратели», «любители»); 2) объединения, выполняющие экономические и социальные функции (ассоциации, профсоюзы, экологи); 3) объединения, в центре внимания которых находятся гражданские и политические свободы («watchdog», или сторожевые)»1.

Существуют и более подробные классификации некоммерческих организаций.

Так, А. Ю. Сунгуров предлагает разделить их на четыре основных класса по признаку фокусных групп (контингента и проблем, на которых нацелена деятельность организации), выделяя в некоторых классах подклассы: 1) организации, чью фокусную группу составляют собственно их члены (организации взаимопомощи, клубные организации); 2) организации, нацеленные на решение проблем, непосредственно не связанных с жизненными интересами их членов (благотворительные, экологические и т. д.); 3) правозащитные организации в их традиционном понимании; 4) «инфраструктурные» организации, нацеленные на оказание содействия функционированию некоммерческого сектора2.

Зарубежными учеными принята классификация некоммерческих организаций на три группы: 1) «grass-root organization» (относительно массовые организации, непосредственно выражающие интересы своих членов или более широкого круга лиц); 2) «policy group» (группы формирования политики); 3) «advocacy group» (группы защиты).

Функционально-целевой признак классификации является одним из главных для определения негосударственных организаций, потенциально заинтересованных в участии в процессе принятия политических решений. Часть некоммерческих организаций может создаваться для реализации интересов и потребностей достаточно узкой группы граждан (фокусной группы). Инициатива по их созданию также исходит от незначительного числа человек, некоторые из них могут учреждаться одним гражданином. Такие организации, как правило, направлены на удовлетворение интересов и потребностей прежде всего своих учредителей и участников, при этом могут достигаться и некоторые общественно — полезные цели, то есть полезность деятельности для остальных членов общества в данном случае находится на втором плане. Данныые организации можно условно назвать созидающими, примером являются различные научные, образовательные, клубные и иные организации.

Другая часть некоммерческих организаций создается в целях защиты интере- сов своих участников, общества или отдельных общественных групп. Основной интерес участников такой организации находится за рамками ее деятельности, деятельность же организации направлена на обеспечение максимально благоприятных условий для реализации данного интереса. Основная цель подобных организаций — требовать учета и соблюдения интересов (превентивная функция), либо защищать уже нарушенные интересы (защитная функция). Они могут оказывать воздействие на любые субъекты: коммерческие и некоммерческие организации, государство — воздействию подвергается любой, кто нарушил или потенциально может нарушить соответствующие интересы. Того типа организации можно условно назвать защитными. В качестве примера можно привести организации по охране окружающей среды, общества защиты прав потребителей и т. д.

В чистом виде те и другие организации встречаются достаточно редко, и предлагаемая классификация весьма условна.

Определенный интерес к участию в разработке политических решений могут проявить созидающие некоммерческие организации, специализирующиеся тем или иным образом на деятельности в сфере управления. В первую очередь, это научные, образовательные организации, фонды, созданные в целях поддержки государственного управления, и т. д. В процессе принятия политических решений они могут выступать и как группы интересов, но в данном контексте большего внимания заслуживает их экспертная функция, их деятельность в качестве «мозговых центров» (think tank).

В России группы интересов не инсти-туциализированы и действуют в рамках социальных сетей, создавая предпосылки для развития коррупции и различных неформальных практик, а политические партии пока не выполняют функции представительства.

Таким образом, государственные органы в процессе принятия политических решений оказываются оторванными от реальных интересов общества. Вакуум представительства заполняется неформальны- ми связями, создание которых ведет к монополизации каналов коммуникации, а следовательно, к потере чувствительности и гибкости управляющей системы, ее стагнации и последующему краху. В этой ситуации наиболее предпочтительным было бы предоставить возможность заполнить образовавшийся вакуум в сфере коммуникаций институциализированным участием реальных носителей интересов.

Институциализация групп интересов в виде негосударственных организаций способствовала бы более активной консолидации интересов. Это позволило бы вывести интересы в плоскость публичной политики, заявлять и отстаивать их открыто, пользуясь легальными инструментами, которых, к сожалению, сейчас пока недостаточно. Формы создания подобных организаций, как и носители интересов, могут быть различными, общими и одинаковыми должны быть легальные механизмы трансляции и защиты интересов, создающие систему открытого диалога государства и общества.

В процессе принятия политических решений могут принимать участие и негосударственные организации, осуществляющие различные экспертные, исследовательские, научные функции, реализация которых необходима при разработке политического решения. Такие организации, созидающие по функционально-целевому признаку, не являются группами интересов. Объединяющим их признаком применительно к процессу принятия политических решений служит их ориентированность на оказание различного рода содействия (экспертного, консультационного и т. п.) процессу принятия политических решений, особенно на этапе разработки.

Таким образом, налицо позитивная роль негосударственных организаций в повышении качества целеполагания при принятии политических решений. Они не только способны представить лицам, принимающим решения, широкий спектр общественных интересов, но и могут существенно сгладить влияние различных негативных иррациональных факторов на процесс принятия политических решений. Следует отметить, что качество целеполагания является одним из компонентов эф- фективности политических решений.

Государство может быть заинтересовано в активном привлечении негосударственных организаций в процесс принятия политических решений только в том случае, если оно заинтересовано в повышении эффективности политических решений, то есть в улучшении двух компонентов эффективности: качества целеполагания и качества разработки политического решения. Это возиожно только тогда, когда государство признает народ (общество) в качестве источника власти, а свою деятельность рассматривает как деятельность организующей системы, основной целью которой является наилучшее удовлетворение общественных потребностей. Тогда оно будет заинтересовано в максимальной открытости процесса принятия решений с целью привлечения к обсуждению конкретного политического решения всех заинтересованных сторон.

В современной ситуации выбор вариантов решения проблемы требует определенной поддержки, прежде всего интеллектуальной. Поэтому государство может привлекать негосударственные организации и к процессу анализа в качестве экспертов, консультантов. Для проведения ряда исследований могут быть использованы информационные и иные ресурсы негосударственных организаций.

Участие граждан или негосударственных организаций в управлении означает выражение определенной гражданской позиции, стремление взять на себя ответственность за определенные процессы, происходящие в обществе. Для исключения возможных девиантных форм поведения негосударственных организаций при участии в государственно-управленческих процессах гражданская ответственность должна иметь определенное формальное закрепление, что позволит в значительной мере предотвратить возможные негативные аспекты этого участия.

Подобное участие негосударственных организаций таким способом называют участием первого уровня. Оно позволяет охватить, наибольший круг заинтересованных субъектов. Негативным моментом данного типа участия является зависимость периодичности, целей и состава участни- ков таких встреч от государственных органов, а также полное отсутствие обязательности и ответственности государственных органов, в связи с проведением таких встреч. Кроме того, в настоящее время низка и гражданская ответственность негосударственных организаций, принимающих участие в диалоге. Поэтому для повышения эффективности данного процесса нужна его формализация, закрепление прав и обязанностей участников, условий его проведения.

Встречи, осуществляемые при участии первого уровня, единичны и не могут заменить постоянной рутинной работы. Для ее исполнения нужно создание постоянно действующих экспертно-консультативных органов при органах государственной власти с участием негосударственных организаций. Возможность создания указанных органов уже предусмотрена, однако необходимо установление требований к их составу (в части обязательного участия негосударственных организаций), а также закрепление их полномочий —таких, например, как оформление решений в форме рекомендаций, обязательное рассмотрение этих рекомендаций при разработке тех или иных политических решений, отчет об использовании рекомендаций (или мотивированный отказ от их применения). Наличие различных форм участия должно создавать для заинтересованных групп несколько альтернатив транслирования и представительства своих интересов для снижения риска их деформации и исключения монополизации полномочий представительства.

Участие второго уровня осуществляется через специально создаваемые консультационно-совещательные и экспертные органы при органах государственной власти. Очевиден большой потенциал данной формы участия, однако совещательные органы не имеют четко выраженного правового статуса, не определено значение принимаемых ими рекомендаций и решений. Очень часто их состав не обеспечивает необходимое представительство всех заинтересованных сторон, особенно негосударственных организаций. Многие государственные органы вообще не практикуют создание таких органов или организу- ют их деятельность чисто формально. Эффективность этой деятельности в настоящее время в большей мере зависит от доброй воли соответствующего государственного служащего.

Наиболее полную форму участия в разработке политических решений представляет собой участие непосредственно в разработке самого политического решения, включая анализ проблемы, разработку вариантов ее решения. Эту форму участия можно назвать участием третьего уровня.

Участие третьего уровня является наименее урегулированным и систематизированным, но, тем не менее, наиболее важным. В настоящее время оно может осуществляться либо через процедуру выполнения работ для государственных нужд, либо в порядке общественной инициативы — через обращение к соответствующему должностному лицу. Ни тот, ни другой подход не могут обеспечить эффективного участия негосударственных организаций на данном этапе. В то же время важность этого этапа заставляет обратить особое внимание на участие в нем негосударственных организаций.

В зависимости от этапа процесса принятия политического решения эффект от участия негосударственных организаций может быть различным. Различается он и по формам этого участия. Последнее должно решать две основные задачи повышения эффективности политического решения: обеспечивать четкую постановку целей и качество исполнения решения.

Первая задача связана с максимальным допуском негосударственных организаций к системе коммуникаций с органами государственной власти. С этой целью можно широко использовать формы участия первого уровня, что позволит обеспечить максимальный сбор информации о тех или иных проблемах. Однако бессистемное участие, повышенная активность проведения подобных встреч способны полностью парализовать деятельность государственных органов, которые окажутся под напором большого массива информации, выделить в котором конструктивную будет значительно сложнее.

Указанные недостатки могут компенсироваться деятельностью негосударственных организаций, привлеченных к участию второго уровня. В рамках деятельности специально созданных совещательных органов осуществляется анализ информации, в том числе полученной в ходе различных встреч, совещаний и других подобных акций. Эта деятельность подкрепляется мониторингом управленческих процессов. Ту же функцию могли бы осуществлять и негосударственные организации, привлекаемые к деятельности совещательных и экспертных органов. В качестве альтернативы государственные органы могут использовать услуги специальных аналитических и консалтинговых компаний на платной основе.

Таким образом, для обеспечения четкой постановки целей политических решений достаточно привлечения негосударственных организаций к участию первого и второго уровня. Достижение качества политических решений требует использования иных методов.

С учетом важности и сложности процесса разработки политических решений, допуск к нему должен быть определенным образом формализован. К разработке политических решений могут допускаться не любые негосударственные организации, а обладающие определенным опытом и потенциалом в управленческой деятельности или сфере, требующей принятия решений; возможностями организовать процесс анализа информации и разработки взвешенного решения, учитывающего интересы всех заинтересованных сторон.

Государственные органы также должны нести определенные обязательства — принять разработанный проект решения к рассмотрению, провести его анализ и определить свое отношение к нему и т. д. Исполнитель же должен получать дополнительные права, связанные со сбором информации, проведением встреч, совещаний, согласований, необходимых для разработки решения. Наличие дополнительных прав должно сопрягаться и с определенными обязанностями исполнителя, например оказывать экспертную поддержку государственным органам в процессе согласования решения в различных инстанциях.

Таким образом, участие негосударственных организаций в качестве групп интересов, или в качестве независимых эк- спертов, в процессе принятия политических решений государством может оказать положительное воздействие на эффективность политических решений. В первом случае открытое, институциализированное участие групп интересов будет способствовать формированию системы прямого представительства интересов при принятии политических решений, а следовательно, повышению уровня соответствия целей принятия решений реальным потребностям общества. Во втором случае интеллектуальная и иная ресурсная поддержка процесса принятия решений со стороны негосударственных экспертов способна повысить качество решений, то есть их способность адекватно разрешать конкретные управленческие проблемы.

Одним из реальных шагов в данном направлении можно назвать создание Общественной палаты РФ. Российское общество в палате будут представлять люди, имеющие особые заслуги перед страной, а также участники различных общественных объединений. По задумке авторов законопроекта, «общественники» будут контролировать структуры исполнительной власти всех уровней, производить экспертизу законов, а также послужат передаточным звеном для предложений, поступающих от простых граждан на самый верх. Общественная палата будет выдавать рекомендации в виде заключений, предложений и обращений, подлежащих обязательному рассмотрению органами исполнительной власти.