Роль органов государственного финансового контроля в условиях глобального кризиса

Причины современного глобального финансового и экономического кризиса и его влияние на Россию разнообразны, противоречивы и вызвали широкую дискуссию в литературе. По мнению некоторых авторов, кризис в России – это кризис, прежде всего, в банковской сфере [6, с. 15].

Кризис в России проявился в трех основных направлениях: потеря части капитала банковской системой и возможное кредитное сжатие; падение цен на нефть и связанное с этим «охлаждение» российской экономики; перегруженность российской экономики краткосрочными внешними займами при невозможности их рефинансирования [1, с. 32].

В связи с этим большой интерес представляет исследование мер по минимизации кризисных негативных проявлений, предпринятых Правительством РФ, в том числе в финансовой сфере.

В 2009 г. осуществлялась реализация Первоочередных мер Правительства по преодолению последствий мирового финансового кризиса [8], Программы антикризисных мер

Правительства Российской Федерации на 2009 г. и основных мероприятий Правительства Российской Федерации и Банка России по оздоровлению российской экономики в 2009 г. [10]. Стратегической целью системы мер, предпринимаемых Правительством России и Центральным банком, стала минимизация масштабов экономического кризиса и смягчение его последствий для населения и экономики. В числе приоритетов антикризисных мероприятий Программы были обозначены: выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала; сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста; активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста; стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики; создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности; формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики; обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.

В финансовой сфере предусматривалась реализация мер по следующим направлениям:

ФИНАНСЫ. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ расширение ресурсной базы и повышение ликвидности финансовой системы; повышение доступности банковских кредитов для предприятий реального сектора; обеспечение санации банков; формирование устойчивого финансового рынка, привлекательного для отечественных и иностранных инвесторов; создание условий для появления инструментов долгосрочного инвестирования.

В общей сложности на реализацию антикризисных мер было зарезервировано 10 трлн руб. из средств федерального бюджета, Центрального банка, резервных фондов [8].

Система мер на 2010 г. получила отражение в Основных направлениях антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год. На текущий год запланировано принятие при необходимости новых мер регулирования в рамках выделенного в федеральном бюджете антикризисного резерва в размере 195 млрд руб. [7].

Однако не все предпринимаемые действия дали ожидаемый результат, в том числе вследствие нерационального использования государственных финансовых средств. Таким образом, одной из важных задач стала необходимость организации постоянного мониторинга ситуации и укрепления национального и наднационального регулирования и надзора за финансовым сектором.

Государственный финансовый контроль (ГФК) стал важнейшим фактором реализации и успешности эффективных антикризисных мероприятий государства. С учетом того, что кризис прежде всего отразился на финансовой сфере, возросло значение институтов ГФК, в том числе Счетной палаты РФ. В связи с тем что объем государственных средств, направляемый на поддержание стабильности в финансовой сфере, как было показано выше, чрезвычайно велик, необходим строгий контроль правильности и эффективности их использования. Эта задача и была возложена на Инспекцию Счетной палаты РФ по контролю за банковской системой, кредитными учреждениями и мониторингу финансовых рынков [3, с. 87]. Инспекция осуществляет два вида контроля – контрольные мероприятия по определению эффективности деятельности отдельных организаций при использовании средств государственной поддержки и экспер- тно-аналитические мероприятия по оценке финансовой обстановки. Инспекцией рассматривается влияние различных факторов на отношения между организациями, предоставляющими средства государственной поддержки, и кредитными организациями (банковский сектор и сектор реальной экономики). Инспекция использует систему мониторинга состояния финансовых потоков, построенную по классической схеме – сбор данных, контроль текущего состояния и прогнозирование изменений финансовых потоков. Выводы, сформулированные в Инспекции по результатам ее деятельности, показали, что своевременная государственная поддержка, предоставленная на возмездной основе банковскому сектору в период кризиса, способствовала устойчивости большинства организаций, в том числе и иностранных партнеров. Однако в процессе работы Инспекция столкнулась с определенными трудностями. Так, было определено, что эффективность антикризисных мероприятий снижается в силу таких причин, как отсутствие точной информации о состоянии экономики и рынка, несогласованность системы нормативной документации, регулирующей стратегию развития и построения новой модели экономики, и др.

Особое значение в условиях преодоления проявлений и последствий глобального кризиса приобретает такое направление в системе государственного финансового контроля, как аудит эффективности. Увеличение удельного веса аудита эффективности, одного из наиболее перспективных и социально значимых видов контрольной деятельности, продиктовано потребностями национальной экономики. Аудит эффективности определяет результат использования государственных средств, проверяет не только законность и целевое назначение, но и эффективность затрат финансовых ресурсов с точки зрения решения общегосударственных задач. Аудит эффективности, помимо функции контроля, обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставление общественности точной и всеобъемлющей информации о результатах их деятельности [11]. В ходе реализации этого метода ГФК на основании анализа осуществляется качественная оценка социально-экономического процесса за дли- тельный период времени – от двух до пяти лет. Это позволяет определить, насколько эффективно и полно использованы государственные средства для достижения социально-экономических целей [4, с. 72]. Кроме того, актуально проведение не только контрольных мероприятий, но и аналитическое определение причин выявленных недостатков и нарушений, а также выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию деятельности контролируемых организаций.

Аудит эффективности вместе с финансовым аудитом позволяет найти оптимальные решения поставленных задач по реализации стратегических государственных программ, включая поддержку социальной стабильности и обеспечение социальной защиты населения; выстраивание новой модели регулирования, в том числе в финансовой сфере и др. Поскольку главная цель реализации пакета антикризисных мер – обеспечить максимальный эффект при снижении объема бюджетных средств, требуется изменение подходов к контролю результативности осуществляемых мероприятий.

Работа по контролю реализации антикризисных мер осуществляется по трем основным направлениям [12]:

• -    контроль законности и эффективности реализации мер по государственной поддержке банковской системы;

• -    контроль использования средств государственной поддержки, которые предоставлялись предприятиям, включенным в перечень системообразующих организаций [2], а также анализ в ходе тематических проверок, как выживают в условиях кризиса другие предприятия наиболее значимых отраслей российской экономики – электроэнергетики, оборонного комплекса, автомобилестроения, сельского хозяйства;

• -    создание системы для оценки регионального измерения эффективности реализации антикризисных мер.

Участие контрольных финансовых органов, в частности Счетной палаты РФ, в реализации правительственной программы в настоящее время выходит за рамки финансового контроля и связано, по мнению Председателя Счетной палаты РФ С.В. Степашина, с экспертно-аналитической деятельностью, выработкой инновационных подходов в национальной экономике, включая аудит на всех стадиях общенациональной стратегии. Важной задачей стала выработка предложений и рекомендаций по повышению действенности этих мер, их встраивания в общий контекст реализации долгосрочных программ развития страны. «Государственный аудит во главу угла ставит вопрос о соотнесении целей и средств социально-экономических преобразований и уделяет особое внимание анализу “социальной цены” разного рода реформ и стратегий. Отсюда центральной задачей государственного аудита становится осуществление роли особого инструмента оптимизации социально-экономических решений государства в условиях ограниченности общественных ресурсов» [5].

Многие концептуальные предложения, выработанные Счетной палатой РФ, позволили существенно повысить эффективность бюджетных расходов и приступить к формированию системы государственного стратегического управления. Ярким примером стала подготовка министерствами, ведомствами, службами, агентствами докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДов) [5], оценку которых проводят эксперты Счетной палаты. Структура докладов носит универсальный характер (перечень стратегических целей и тактических задач, обоснование временных границ решения этих задач, изложение причин недостижения плановых показателей, оценка результативности бюджетных расходов, меры по повышению этого показателя) и позволяет реализовать концепцию «управление по результатам».

Особенно актуальной становится прогностическая стратегическая функция ВОФК, способность выявлять наиболее узкие места в экономической и бюджетно-финансовой политике и оперативно информировать власть и общество о вытекающих из этого рисках.

Участие финансовых контрольных органов также необходимо в дальнейшем преодолении последствий глобального кризиса и решении актуальных проблем национального экономического развития в глобальном контексте. Так, на саммите «Группы двадцати» в

Торонто (Канада) определено, что 2011 г. станет годом начала осуществления бюджетной консолидации в развитых странах, предусматривающей проведение мероприятий по сокращению бюджетного дефицита в два раза к 2013 г. и стабилизации уровня государственного долга – к 2016 г. [9]. Это направление также не может эффективно развиваться без активного участия органов ГФК.

В этой связи актуализируется международное сотрудничество и изучение мирового опыта. Необходимо сформировать определенный инструментарий для оценки эффективности реализации антикризисных и других мер социально-экономической политики государства.

Как было подчеркнуто С.В. Степашиным на встрече руководителей ВОФК государств-участников ШОС, необходимо разработать ключевые национальные показатели развития (КНП). Для этих целей во Франции, например, по инициативе Н. Саркози создана Комиссия по измерению эффективности экономики и социального прогресса. С учетом актуальности проблематики разработки КНП к этой работе активно подключилась и Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), на XIX Конгрессе которой в Мексике было принято решение о создании рабочей группы, в которую входит 21 участник и 5 наблюдателей, включая членов и наблюдателей ШОС (Россию, Китай, Казахстан), а также Пакистан [12].

Пилотный проект по КНП реализуется также в рамках СНГ. Созданная 9 государствами-участниками СНГ экспертная группа подготовила проект Методических рекомендаций по использованию КНП при организации и проведении аудита эффективности, который планируется утвердить на очередной Сессии Совета руководителей ВОФК государств-участников СНГ.

Особую значимость в этом контексте приобретает работа по организации проекта по разработке ключевых национальных индикаторов в рамках ШОС с учетом опыта указанного выше пилотного проекта для стран СНГ.

В рамках международного сотрудничества подписан Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества между Евро- пейской организацией региональных органов внешнего финансового контроля (ЕВРОРАИ) и Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР).

Речь идет, следовательно, о разработке и реализации международных проектов в этой сфере (причем как двусторонних, так и многосторонних), что объективно создает условия для формирования и развития новых региональных финансовых центров. Это важный шаг в обеспечении организации и координации деятельности соответствующих национальных и международных структур.

Таким образом, антикризисная деятельность Правительства РФ, нацеленная на минимизацию кризисных явлений и последствий кризиса в финансовой сфере, определила важнейшую роль государственного финансового контроля как фактора ее успешной реализации. В связи с реализацией крупномасштабной государственной финансовой программы антикризисных мер особую значимость приобрела организация постоянного мониторинга финансово-экономической ситуации и строгого контроля работы банковской системы. На современном этапе в России в сфере ГФК осуществляется реформирование органов контроля и их модернизация. Создаются новые эффективные структуры контроля, разрабатываются новые направления ГФК. Формирование ключевых национальных показателей развития – одна из актуальных проблем, решение которой возможно при активизации взаимодействия органов финансового контроля различных стран, международных организаций и интеграционных объединений.