Роль права в формировании и развитии этики государственной службы

Государственный служащий – это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми обязательно должен обладать госслужащий. Отметим, что право играет решающую роль в организации государственной службы.

Очевидно, что с этическими нормами человек знаком с самого детства. Они не только присутствуют в многообразии ежедневных взаимоотношений, но и регламентируются, контролируются и оцениваются культурными нормами взаимодействия в общественной жизни, а также в профессиональной деятельности, которая, согласно А.И. Турчинову, предстает перед человеком как конструированный способ выполнения чего-либо, имеющий нормативно установленный характер [1].

Термин «этика» древнегреческого происхождения (греч. ethika), первоначально это слово означало местопребывание живых существ, а позднее – образец, привычку, нрав и т. д. Примечательно, что термин «мораль» произошел от аналога древнегреческого слова «этика» (лат. mo-ralitas от moralis – относящийся к нраву, характеру, складу души, привычкам). Русский же термин «нравственность» появился в русских словарях в конце XVII в. как эквивалент древнегреческого термина «этика» и латинского «мораль» [2]. В современной мировой науке по этому вопросу не выработано единой позиции, наиболее широко эти термины используются в качестве синонимов, что объясняется их этимологией. Объектом этики как науки является мораль, нравственность.

Согласно Е.В. Охотскому [3] этика государственной службы выступает аккумулятором единения государственного администрирования, права и общественной морали, а ее главной целью, по словам Сократа и Платона, является объединение блага, истины и красоты.

В специальной литературе этика поведения государственного служащего рассматривается в качестве атрибута профессионализма, а также управленческой компетенции. Этика поведения государственного служащего имеет сложный характер, что, в свою очередь, преломляется в практике издания соответствующих законов, кодексов и иных официальных предписаний [4], которые формируют единое морально-этическое пространство государственной службы. Именно в них формируются такие измерения морально-этического пространства государственной службы, как гуманизм, верность служебному долгу, гражданственность, патриотизм, профессиональная честь, искренность, честность и правдивость, доброжелательность, чуткость и отзывчивость, а также корректность, деликатность и пунктуальность.

Нет необходимости доказывать, насколько востребованы в профессионально-служебной деятельности гражданского служащего перечисленные выше нравственные качества – нормы. Все эти моменты определены в настоящее время Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» [5], Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [6] и «Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» [7].

В частности, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» ст. 18 называется «Требования к служебному поведению гражданского служащего». Представленные требования можно классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:

• 1)    предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);

• 2)    запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);

• 3)    рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можно отнести следующие требования:

• 1)    исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

• 2)    исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание профессиональной служебной деятельности;

• 3)    осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;

• 4)    соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ;

• 5)    учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

• 6)    способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группе относятся следующие требования:

• 1)    не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

• 2)    не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

• 3)    соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;

• 4)    не совершать поступков, порочащих честь и достоинство;

• 5)    не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации служащего или авторитету государственного органа.

В третьей группе отмечены следующие требования:

• 1)    проявлять корректность в обращении с гражданами;

• 2)    соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Необходимость разработки и закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащих связана с рядом причин:

• 1)    в ст. 18 в сжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельности гражданских служащих как социальной профессиональной группы;

• 2)    нравственная направленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуясь которым можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;

• 3)    закон является инструментом самой кадровой политики в органах государственной власти, на его основе происходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируется их деятельность.

Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральных норм и требований - это формальное, искусственное действие.

Другая точка зрения заключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований к гражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях и выступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения служащих.

Социологический опрос показывает, что качество профессиональной деятельности госслужащих оценивается невысоко и населением, и самими служащими. Исходя из пятибалльной системы на «отлично» и «хорошо» оценивают работу госслужащих лишь 9,5 % респондентов из числа граждан. Почти половина самих госслужащих (47,6 % ответов) оценивают работу своих коллег «отрицательно» и «скорее отрицательно». Это свидетельствует о пока еще низкой культуре деятельности госслужащих [8].

Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения. Мораль гражданского служащего не может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.

Большинство требований к служебному поведению гражданского служащего связано с обязанностями гражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16), запретами (ст. 17) [9].

Необходимо отметить, что сложности при практической реализации положений закона о служебном поведении связаны с:

• 1)    субъективностью и поливариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;

• 2)    отсутствием интеграции современного российского общества посредством единой морали, отрицанием сложившихся ранее нравственных норм и ценностей;

• 3)    невозможностью учесть весть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватных санкций за нарушение требований к служебному поведению.

Требования к служебному поведению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе, то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным в Конституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведения гражданского служащего не может складываться по формуле «все, что не запрещено законом, разрешено»; формальная процедура и нормативные положения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных на общечеловеческих нормах нравственности.

В законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего. Статьи закона не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Зарубежная практика организации госслужбы свидетельствует о позитивных результатах внедрения требований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известных является Моральный кодекс американского общества государственного управления, в котором содержатся принципы поведения служащих. Кроме того, можно упомянуть Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [10] и Модельный кодекс поведения для государственных служащих [11].

Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения госслужащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 можно отнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актов государственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельность служащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти; не определены способы контроля и санкции за нарушения.

Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [12] рекомендовано не только госслужащим, но и лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. Указ Президента РФ призывает гражданских служащих:

• –    соблюдать нормы служебной профессиональной этики и правила делового поведения,

• –    проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций,

• –    проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп и конфессий,

• –    соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Указ был принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения госслужащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе.

Впервые в указе Президента РФ было дано определение понятию «конфликт интересов» – это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей. Определен и порядок действий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно: служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

Целью «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» является установление этических норм и правил служебного поведения госслужащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета гражданских служащих, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых норм поведения гражданских служащих.

Названия статей Кодекса говорят сами за себя:

• –    Основные принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих.

• –    Соблюдение законности.

• –    Требования к антикоррупционному поведению.

• –    Обращение со служебной информацией.

• –    Этика поведения государственных и муниципальных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим.

• –    Служебное поведение.

• –    Внешний вид государственного или муниципального служащего.

• –    Ответственность государственного и муниципального служащего за нарушение кодекса.

Нарушение госслужащим положений кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению.

Разные вопросы взаимодействия государственных служащих с населением определены также следующими законами:

• –    Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [13];

• –    Федеральный закон «О противодействии коррупции» [14];

• –    Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [15];

• –    Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [16].

Важные аспекты работы со служебной информацией ограниченного распространения отражены в целом ряде нормативных актов [17; 18; 19; 20].

Любой орган власти должен предпринимать определенные действия по сохранению секретной информации, а именно:

• –    формировать у госслужащих ощущения включенности в дружный коллектив;

• –    добиваться осознания, что разглашение служебной информации принесет ущерб не только органу власти, но и самому служащему;

• –    стимулировать служащих к сохранению режима секретности;

• –    проинформировать всех о конкретных мерах ответственности за разглашение информации.

Как минимум три локальных нормативных акта, утвержденных руководителем, должны быть разработаны в каждом органе власти для регламентации работы со служебной информацией:

• 1.    Перечень сведений, отнесенных к служебной информации.

• 2.    Перечень лиц, работающих со служебной информацией.

• 3.    Инструкция по работе со служебной информацией.

Другой профессии, в деятельности которой право играло бы такую большую роль, нет [21]. Право доминирует в обеспечении морали государственных служащих. Таким образом, в государственной службе право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы госслужбы и с внешним миром. Цель права – унифицировать и стандартизировать поведение государственных служащих, с тем чтобы ни частая сменяемость, ни малый объем общения населения с чиновником не могли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя государства.

Ссылки:

• 1.    Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 48.

• 2.    Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений : учеб.-практ. пособие. М., 2009. С. 9.

• 3.    Охотский Е.В. Государственный служащий: статус, профессия, призвание : учеб.-метод. комплекс. М., 2011. С. 231. 4. Государственная служба : энцикл. слов. / под. общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М., 2009. С. 413–414.

• 5.    Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161253/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 6.    Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [Электронный ресурс] // ЦИК России. URL: http://www.cikrf.ru/about/activity/commission/regulations/de-crees/885.html (дата обращения: 14.07.2014).

• 7.    Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_113505/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 8.    Москвичи оценят показатели эффективности чиновников [Электронный ресурс] // ВЦИОМ. URL: (дата обращения: 29.04.2014).

• 9.    Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

• 10.    Международный кодекс поведения государственных должностных лиц : резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 [Электронный ресурс] // ООН. URL:   http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conven-

  tions/int_code_of_conduct.shtml (дата обращения: 14.07.2014).

• 11.    Модельный кодекс поведения для государственных служащих : приложение к рекомендациям Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» от 11.05.2000 № R (2000) 10.

• 12.    Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

• 13.    Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148534/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 14.    Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156929/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 15.    Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156022/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 16.    Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».   URL:    http://www.consultant.ru/docu-

  ment/cons_doc_LAW_164617/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 17.    Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL:    http://www.consultant.ru/docu-

  ment/cons_doc_LAW_156802/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 18.    Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» [Электронный ресурс] // Федеральная служба по техническому и экспортному контролю. URL: http://fstec.ru/tekhnicheskaya-zashchita-informatsii/dokumenty/108-tekhnicheskaya-zashchita-informatsii/dokumenty/ukazy/367-ukaz-prezidenta-ros-sijskoj-federatsii-ot-6-marta-1997-g-n-188 (дата обращения: 14.07.2014).

• 19.    Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133084/ (дата обращения: 14.07.2014).

• 20.    Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [Электронный ресурс] // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2009/06/24/delo-proizvodstvo-dok.html (дата обращения: 14.07.2014).

• 21.    Фионова Л.Р. Нормативное регулирование документной коммуникации органов власти с населением страны // Власть. М., 2014. № 2. С. 87–91.