Роль публичного финансового контроля в современных рыночных условиях

В современных рыночных условиях роль публичного финансового контроля несомненно усиливается, что обусловлено не только усложнением отношений и увеличением количества субъектов и видов финансовой деятельности в анализируемой сфере, но и из-за совершенствования схем финансовых преступлений, что в свою очередь требует постоянного совершенствования законодательства.

Стремительное развитие социума затрагивает всевозможные сферы: национальную оборону, экологическую безопасность, социальноэкономическое развитие, культуру, образование, здравоохранение, правопорядок и т.д. Эффективность и полнота обеспечения интересов общества в данных сферах зависит от правильности формирования и эффективности целевого расходования бюджета государства. Публичный финансовый контроль в данном аспекте играет существенную роль в развитии нашего общества, направляя его к прогрессу и процветанию или к стагнации и распаду1.

Сущность контроля состоит в надзоре за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от должностного лица или управляющего органа. Из данного определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор и передачу информации о результатах контрольных мероприятий в компетентные органы, которые в свою очередь должны выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения в целях эффективного функционирования органов публичной власти.

В действующей Конституции РФ слово «контроль» употребляется два раза, во-первых в п. «а» ст. 71 согласно которому контроль за соблюдением федерального законодательства осуществляется РФ, т.е. органами государственной власти Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ и судами РФ (ст. 11 Конституции РФ) и во-вторых, в ч. 5 ст. 101 где указано, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для обеспечения контроля за исполнением федерального бюджета.

Во исполнение требований закрепленных в анализируемых статьях Конституции РФ, 11 января 1995 г. был принят Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в соответствии с которым Счетная палата РФ объявлялась высшим органом публичного финансового контроля. Кроме того, сам Федеральный закон «О Счетной палате РФ» на сегодняшний день можно во многом рассматривать как базовый закон о публичном финансовом контроле2.

В связи с изложенным представляется верным точка зрения A.M. Тарасова, который утверждает, что в Конституции РФ, хотя и в общем плане, но предусмотрен публичный финансовый контроль3.

Традиционно современные исследователи представляют контроль в виде двух взаимодействующих подсистем: субъектов и объектов контроля4.

Советские же исследователи различали четыре основных субъекта осуществляющих публичный контроль (государство, трудовые коллективы, общественные организации (в том числе самодеятельные), частные лица, т.е. граждане)5.

На наш взгляд, в нынешних условиях разделения власти в РФ, изменились субъекты осуществляющие контроль. В этой связи считаем целесообразным мнение авторов, согласно которой контроль следует разделить на публичный, общественный и частный6. Публичный контроль осуществляется органами государственной власти, организациями и учреждениями. Общественный в свою очередь может осуществляться трудовыми коллективами, различными общественными организациями и отдельными гражданами. Частный – специальными физическими и юридическими лицами, т.е. всевозможными негосударственными аудиторскими компаниями (фирмами).

Публичный контроль как функция государственного управления не связана ни с политической системой, ни с его устройством, ни с формой, и даже со строем государства. По глубокому убеждению В.В. Еремян и А.А. Клишас., «Публичный контроль не является атрибутом государства с тоталитарным режимом, а присуще любому стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов государству7.

Необходимо отметить, что в научной литературе имеется достаточно много определений публичного финансового контроля. Вместе с тем нельзя сказать, что все авторы одинаково определяют данное понятие. Существующие дефиниции понятия публичного финансового контроля указывают на его главную направленность на недопущение или пресечение правонарушений в данной сфере. Но это не единственный подход к определению данного воззрения.

В написанной Степашиным С.В., Столяровым Н.С., Шохиным С.О. Жуковым В.А. монографии, публичный финансовый контроль определяется как «контроль над формированием, воспроизводством и использованием национального достояния»8. Это хотя и более широкое, но верное толкование публичного финансового контроля.

Нынешнее состояние публичного финансового контроля в РФ характеризуется многообразием видов, массой органов, его осуществляющих, при существенных различиях в их правовом статусе, значительным объемом нормативно-правовых актов, регламентирующих осуществление публичного контроля.

Следовательно, под системой публичного финансового контроля необходимо понимать упорядоченную совокупность органов, его осуществляющих, расположенных в определенной последовательности, их взаимосвязанный комплекс, объединенный общими целями и задачами. Если рассматривать публичный финансовый контроль в его современном состоянии как единую систему, то следует признать, что в ее рамках функционирует до десятка крупных, фактически самостоятельных контролирующих подсистем, включающих несколько сот региональных и территориальных подразделений.

Публичный финансовый контроль в соответствии с действующим законодательством РФ, разграничением полномочий и функций возлагается на Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

В отечественной системе действует не столько совокупность контрольных органов, сколько отсутствие унифицированности законодательства в данной сфере. К тому же существует избыточность органов осуществляющих такой контроль, что порождает параллелизм и дублирование, что усложняет эффективность координации работы данных служб. Вследствие этого нередки случаи нерационального расходования человеческих и финансовых ресурсов, а результативность их работы все же недостаточно высока.

Отдельные специалисты в данной области отмечают, что для нынешней системы отечественного публичного финансового контроля является важнейшей характерной чертой отсутствие общепризнанной, научно-обоснованной, комплексной теории публичного контроля. Это свидетельствует о том, что в России ... не существует общепринятых представлений о роли и предназначении публичного контроля …»9. Следовательно сейчас применяются положения теории публичного контроля, разработанные еще в эпоху советской власти. Но положения теории ориентированные на реалии тоталитарного государства, на сегодняшнем этапе демократического развития страны не могут быть успешно применены.

Отсутствие соответствующей действительным реалиям теории управления обусловлено неоднородностью представлений о структуре публичного управления, что само собой приводит к неправельному осуществлению отдельных функции управления, в том числе и публичного контроля.

В советский период контроль использовался в качестве инструмента авторитарного управления, поскольку в СССР не было демократии, а либеральные реформаторы в институте контроля не видели нужды10. Непонимание роли контроля в демократии и эгоистические стремления отдельных лиц к отсутствию действенного контроля над собой повлекли игнорирование необходимости реформирования существующих институтов публичного контроля. В особенности это коснулось публичного финансового контроля, а также парламентского контроля11.

Особенностью системы публичного контроля в России называется также «отсутствие генеральной линии в практическом формировании органов публичного контроля. В результате чего сложилось причудливое переплетение всевозможных тенденций в построении контрольных органов, не дозволяющих им сформироваться в эффективную и стройную систему»12.

Еще большей проблемой является отсутствие эффективного взаимодействия данных органов. Ведь не секрет, что эффективность системы органов публичного финансового контроля напрямую обеспечивается за счет четкого определения их функций, разграничения полномочий, координации их деятельности и видов ответственности.

В настоящее время существует значительное число контрольных органов, между которыми нет четкого разграничения полномочий, в результате, чего объекты контроля данных служб дублируются.

Подводя итоги анализа, необходимо зафиксировать следующие выводы:

• 1.    Исходные положения осуществления публичного финансового контроля регламентируются непосредственно конституционными нормами. В этой связи точка зрения авторов утверждающих, что публичный финансовый контроль не имеет своего конституционного закрепления, представляется ошибочной и неверной.

• 2.    Базируясь на проанализированных определениях, можно утверждать, что публичный финансовый контроль как осуществляемый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами деятельность специально уполномоченных на то органов публичной власти по проверке законности, целесообразности и эффективности образования, распределения и использования национального достояния с целью предупреждения и пресечения правонарушений в этой сфере, а также предоставления населению объективной и достоверной информации о расходовании публичных финансов.

• 3.    Переход от советской системы управления к современной привел к ослаблению, а в некоторых местах и к уничтожению существовавшей системы публичного контроля. Формирование новой системы публичного контроля в рамках демократического правового государства по ряду объективных и субъективных причин еще до конца не сформировалась, поскольку отсутствие четкой и эффективной системы публичного финансового контроля стало результатом отсутствия научно-обоснованной, общепризнанной, комплексной теории публичного контроля, которая бы соответствовала новым реалиям действительности.

• 4.    Недостаточное и неполное конституционно-правовое регулирование публичного финансового контроля в РФ на данный момент, существенно тормозит его формирование и к тому же отрицательно влияет на взаимодействие контрольных органов различных ветвей власти. Результатом имеющихся в системе публичного финансового контроля России

неразрешенных проблем является ее неспособность побороть такие негативные процессы, как коррупция, теневая экономика, системные нарушения законодательства, нестабильность экономики, низкий уровень жизни населения и другие13.

Разрешение данных вопросов видится в формировании единой правовой основы организации и функционирования публичного финансового контроля, в рамках четких правовых условий на всех уровнях без исключения. С целью реализации данных мер возникает потребность в принятии федерального закона о публичном финансовом контроле, устранении пробелов и противоречий в действующем законодательстве с целью уточнения правового статуса и четкого разграничения компетенции между органами публичного финансового контроля различных ветвей власти. Таким образом эффективный и действенный публичный контроль в целом является необходимым условием сильной власти, основным фактором результативности государственного механизма.