Роль санкций в ограничении обеспечения международно-правовых гарантий охраны здоровья человека

Данная работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

Определение понятий «санкции» и «односторонние ограничительные меры»

В последние десятилетия значительно возросла частота применения ограничительных мер в отношении государств различных регионов мира, именуемых «санкциями» или «односторонними ограничительными мерами».

В научной литературе представлены различные подходы к определению содержания указанных понятий. В документах международных организаций, как и в доктринальных источниках, можно встретить термины «односторонние принудительные меры», «односторонние ограничительные меры», «односторонние санкции», «международные санкции» или «санкции»1.

В зарубежной доктрине международного права представленные понятия часто отождествляются, что подменяет их истинные нормативные и идеологические отличия. В частности, в исследовании Ж. Ком-бако санкции определяются как «меры, принимаемые государством или группой государств, в ответ на поведение другого государства, противоречащее международному праву». Б. Картер, детально изучив законодательство и практику применения США односторонних «санкций», говорит о возможности равнозначного использования обоих понятий [15, c. 1166–1167]. Немецкий профессор М. Боте также предложил именовать санкциями любые меры, применяемые субъектами международного права в ответ на нежелательные или, возможно, неправомерные действия другого государства.

Представленная позиция ученых-юристов в определенной степени научно легитимизирует политическую волю зарубежных государств, также отождествляющих данные понятия и условия их применения. В частности, Международная торговая Комиссия США использует термин «односторонние экономические санкции», означающий «любое одностороннее ограничение или условие экономической деятельности в отношении иностранного государства или иностранного субъекта, применяемое в контексте внешнеполитических факторов или необходимости обеспечения национальной безопасности»2. Комитет Европейского парламента по международной торговле также использует термин «санкции» для описания односторонних экономических ограничений отдельных государств.

В научной литературе санкции и односторонние ограничительные меры подлежат определенной неофициальной классификации на основе масштаба их влияния на государства [14, c. 137–154]. «Всеобъемлющие» ограничительные меры призваны оказывать тотальное влияние на все сферы деятельности государства, в то время как «точечные» санкции применяются в отношении определенных направлений, что предполагает минимизацию возможных рисков нарушения прав человека. В частности, всеобъемлющий характер экономических санкций против Ирака после войны в Персидском заливе 1991 года разрушил почти всю иракскую инфраструктуру. Именно катастрофические гуманитарные последствия санкций Совета Безопасности ООН (далее – СБ ООН) в отношении Ирака привели к пересмотру подхода к введению санкций в пользу выборочного подхода в отношении определенных секторов экономики и отдельных лиц, непосредственно связанных с неправомерными действиями государства.

Вместе с тем необходимо отметить, что позиция в отношении определения нормативного содержания понятия «санкции» в зарубежной доктрине международного права со временем разделилась. Однако в некоторых исследованиях признается, что ответные меры на противоправные действия одного государства могут иметь децентрализованный (односторонние меры) и централизованный характер (многосторонние меры). Различия между двумя рассматриваемыми категориями, по мнению авторов, являются фундаментальными. Так, односторонние ограничительные меры, принимаемые пострадавшим субъектом, раскрывают форму обеспечения справедливости и использования ответных соразмерных мер. В упомянутых публикациях также подчеркивается, что применение многосторонних ограничительных мер (санкций) является прерогативой СБ ООН [22, c. 175–214; 23, c. 141–142; 24, c. 190–206].

В отечественной доктрине международного права сформировалось четкое разграничение понятий «санкции» и «односторонние ограничительные меры». Основой легитимности санкций являются согласованные действия международного сообщества и общеобязательные для исполнения решения СБ ООН, в то время как односторонние ограничительные меры применяются одним суверенным субъектом международного права против другого – юридически равного ему по статусу [7, c. 21–31; 2, c. 38; 11, c. 12; 12, с. 8].

• А. В. Калинин подчеркивает, что основой легитимности санкций являются согласованные в рамках определенного институционального механизма действия международного сообщества, направленные на восстановление и поддержание международного мира и безопасности [3, c. 31]. В научной работе К. В. Крицкого, рассматривающей нормативные отличия понятий «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры», отмечается, что

• термин «санкции» правомерно использовать по отношению к ограничительным мерам коллективного характера, принимаемым СБ ООН для поддержания мира и безопасности [8, c. 206–207]. И. И. Лукашук также обращал внимание, что Комиссия международного права ООН относит к международно-правовым санкциям принудительные меры, принимаемые международными межправительственными организациями, наделенными полномочиями на применение указанных мер [9, c. 41]. Аналогичная позиция представлена в работе А. Я. Капустина, но при этом подчеркивается невозможность формирования унифицированного понятия «санкции» ввиду сложившейся абсолютно разной практики их применения [4, c. 87]. В исследовании М. А. Кешнер отмечается сформировавшаяся свобода в терминологических трактовках, что влечет неправомерное использование понятия «санкции» в отношении односторонних ограничительных мер [6, c. 59]. Односторонние ограничительные меры обладают рядом отличительных признаков: вводятся по решению государственных органов; направлены в первую очередь на экономический сектор; призваны обеспечить защиту государственных интересов; являются «экстерриториальными», поскольку применяются государством за пределами своих территорий или юрисдикции. Кроме того, субъектом односторонних ограничительных мер обычно являются государства или группы государств, а объектом выступают государства, отдельные физические и юридические лица, совершающие нежелательные или неправомерные с точки зрения имплементирующего государства действия [16, c. 340]. Объектом односторонних ограничительных мер также могут являться третьи страны, которые отказались присоединиться к указанным мерам в отношении другого государства1.

Представленные авторами выводы можно подтвердить, обратившись к статье 39 Устава ООН, устанавливающей исключительное право СБ ООН определять меры, необходимые для поддержания мира и безопасности. Понятие «санкции» в Уставе ООН не фигурирует, при этом СБ ООН квалифицирует принимаемые им принудительные меры согласно статье 41 Устава именно как санкции. Данная позиция подтверждается Генеральной Ассамблеей ООН (далее – ГА ООН), сформулировавшей, что термин «многосторонние экономические санкции» объединяет меры, санкционированные СБ ООН2, что только меры, принятые СБ ООН в соответствии со статьей 41 Устава ООН, являются многосторонними санкциями, а любые иные меры следует относить к односторонним принудительным мерам. Аналогичная позиция была представлена Специальным докладчиком ООН по вопросу о негативном влиянии односторонних принудительных мер, отметившим, что «односторонние меры могут приниматься государствами или региональными организациями только в соответствии с международно-правовыми нормами, т. е. с разрешения СБ ООН, действующего на основании главы VII Устава ООН, и не должны нарушать положения международных договоров и нормы обычного права»3. По мнению Специального докладчика, «односторонние санкции, не отвечающие вышеуказанным критериям, необходимо относить к односторонним принудительным мерам, которые являются незаконными с точки зрения международного права»4.

Руководствуясь рассмотренными доктринальными источниками, а также документами международных организаций, следует выделить два подхода к классификации ограничительных мер. Согласно первому подходу под односторонними ограничительными мерами понимаются меры, применяемые на основании решения одного или группы государств в соответствии с национальным правом и имеющие экстратерриториальное воздействие, в то время как к санкциям следует относить ограничительные экономические меры коллективного характера, принимаемые решением СБ ООН в соответствии со статьей 41 Устава ООН. Второй подход объединяет все существующие ограничительные меры, применяемые как государствами в одностороннем порядке, так и международными организациями, под понятием «санкции».

При всем многообразии научных работ, посвященных осмыслению особенностей введения санкций и односторонних ограничительных мер, в отечественной науке отсутствуют системные исследования, представляющие юридическую оценку последствий их применения для обеспечения защиты социальных и культурных прав человека.

Позиция международных организаций в отношении применения односторонних ограничительных мер

Осознавая масштабы социально-экономических последствий применения односторонних ограничительных мер для целых регионов мира, международные организации уделяют всё больше внимания вопросу оценки их правомерности.

Генеральной Ассамблеей ООН приняты многочисленные резолюции, осуждающие применение односторонних ограничительных мер. В частности, Декларация ГА ООН 1965 года о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета установила, что «ни одно государство не вправе применять или поощрять применение экономических, политических и любых иных мер для принуждения другого государства с целью подчинения при осуществлении им своих суверенных прав или получения преимущества любого рода» (п. 2)1. Недопустимость применения односторонних экономических, политических и иных мер подчеркивается в Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств 1965 года,2 статье 32 Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 года3. Применение односторонних ограничительных мер противоречит основополагающим принципам международного права, сформулированным в Декларации о принципах международного права 1970 года4. В частности, принцип невмешательства подразумевает невозможность применения или поощрения применения экономических мер с целью влияния на реализацию суверенных прав государства. Так, в решении Международного суда ООН по делу «Никарагуа против США» 1986 года констатировалось, что применение односторонних ограничительных мер нарушает принцип невмешательства5. Принцип суверенного равенства государств также предполагает наличие обязательства государств отказываться от применения экономических и иных форм давления.

В Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств 1981 года сформулировано обязательство государств воздерживаться от любых мер в экономической, социальной, технической и торговой областях, которые могут расцениваться как вмешательство в государственные дела. Отдельного внимания заслуживает формулировка о необходимости недопущения использования транснациональных корпораций (далее – ТНК), находящихся под юрисдикцией государств, «в качестве средств политического давления или принуждения против другого государства, в нарушение Устава ООН».6 В резолюции ГА ООН 1984 года сформулирована необходимость воздерживаться от экономических ограничений, несовместимых с положениями Устава ООН и нарушающих обязательства, установленные в рамках двусторонних и многосторонних соглашений7.

Венская декларация и Программа действий 1993 года также обращает внимание государств на необходимость воздерживаться от любых односторонних мер, препятствующих развитию торговых отношений и полной реализации прав человека, изложенных в международных договорах универсального характера8.

Однако необходимо отметить наличие противоречащих позиций в резолюциях ГА ООН в отношении применения односторонних ограничительных мер. ГА ООН на регулярной основе разрабатываются и принимаются две группы резолюций, посвященных различным аспектам негативного влияния односторонних ограничительных мер, в которых неоднократно была сформулирована необходимость воздерживаться от экономических ограничений, несовместимых с положениями Устава ООН и нарушающих обязательства, установленные в рамках двусторонних и многосторонних соглашений9. С 1983 года ГА ООН ежегодно принимаются резолюции, рассматривающие односторонние ограничительные меры как средство политического и экономического принуждения развивающихся стран. Впоследствии данные резолюции стали включать положения, посвященные влиянию односторонних ограничительных мер на обеспечение прав человека.

Вместе с тем необходимо отметить, что в период 1960–1980-х годов со стороны ГА ООН также систематически принимались резолюции, призывающие использовать ограничительные меры в отношении других государств. В частности, следует упомянуть Резолюцию ГА ООН 2107 1965 года, рекомендующую предпринять ряд ограничительных мер против Правительства Португалии,1 Резолюцию ГА ООН 2383 1968 года против Южной Родезии2, Резолюцию 1899 1963 года против Южной Африки3. В ответ на военные операции Израиля в 1980-х годах ГА ООН призвала государства прекратить поставки в Израиль «любой военной, экономической, финансовой и технологической помощи, а также человеческих ресурсов для проведения агрессивной политики против арабских стран и палестинского народа».

Разработка Целей развития тысячелетия ООН и пришедших им на смену Целей устойчивого развития (ЦУР) лишь усилила внимание международного сообщества к вопросу негативного влияния односторонних ограничительных мер на социально-экономическое благосостояние государств. Непосредственно резолюция 70/1 Генеральной Ассамблеи от 25 сентября 2015 г., утверждающая ЦУР, содержит рекомендацию о необходимости воздерживаться от использования односторонних ограничительных мер, не соответствующих международному праву и Уставу ООН и препятствующих обеспечению полного экономического и социального развития.

Вопрос применения односторонних ограничительных мер государствами затрагивался в Проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, подготовленном Комиссией международного права (КМП), в котором были сформулированы правовые рамки для случаев, когда государство несет ответственность за нарушение международного обязательства и принятие контрмер между государствами4.

На основании международных договоров системы Всемирной торговой организации односторонние ограничительные меры определяются как дискриминационные и нарушают положения статей I (режим наибольшего благоприятствования) и XI (отмена количественных ограничений) Генерального соглашения по тарифам и торговле (англ. General Agreement on Tariffs and Trade. Далее – ГАТТ). Данная позиция подтверждается в ряде отечественных исследований [13, c. 169–170]. Исключением являются обстоятельства, определенные статьей XXI ГАТТ, а именно предотвращение угрозы миру и актов агрессии в рамках самообороны или во исполнение решений CБ ООН. Вместе с тем исследователи отмечают, что сама формулировка, предписывающая применение исключений, представляется достаточно абстрактной, позволяет прибегать к широким трактовкам [1, c. 48]. Так, США неоднократно обращались к применению односторонних ограничительных мер, руководствуясь «наличием угрозы национальной безопасности».

Роль односторонних ограничительных мер в формировании барьеров обеспечения прав человека неоднократно затрагивалась в работе Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ ООН). Верховный комиссар по правам человека подчеркивал обязательство государств воздерживаться от принятия односторонних принудительных мер, которые нарушают международно-правовые гарантии защиты прав человека5.

Подкомиссия по поощрению и защите прав человека (далее – Подкомиссия) в резолюции 1997/35 от 28 августа 1997 г. «Неблагоприятные последствия экономических санкций для осуществления прав человека» выразила озабоченность в отношении влияния экономических санкций на соблюдение Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека (далее – ВДПЧ) и иных международных договоров по защите прав человека, сформулировав важные аспекты их применения: влекут за собой последствия для наиболее уязвимых категорий населения; усугубляют диспропорции в распределении доходов; порождают незаконную и неэтичную деловую практику. В 2000 году Подкомиссией был подготовлен доклад, содержащий системный анализ легитимности применения санкций и односторонних ограничительных мер в соответствии с международным правом, а также рекомендации в отношении минимизации последствий их применения на соблюдение обязательств по защите прав человека6. В докладе подчеркивается, что основная идея применения экономических санкций, заключающаяся в формировании экономического давления на население, как инструмента последующих политических изменений, на практике является несостоятельной, лишь усугубляя его страдания.

Под влиянием увеличения масштабов применения односторонних ограничительных мер Советом по правам человека (СПЧ) была предпринята попытка системного изучения и противодействия данной проблеме. В Резолюции 27/21 СПЧ постановил организовывать каждые два года групповое обсуждение вопроса об односторонних принудительных мерах и правах человека с участием государств-членов, соответствующих органов, учреждений ООН и других заинтересованных сторон. Также СПЧ принял решение об учреждении мандата Специального докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека.

Обобщая тематические доклады, представленные Специальным докладчиком, следует отметить, что в большинстве из них акцентировалось внимание на негативном влиянии односторонних мер на доступность технологий здравоохранения1. В выводах последнего доклада 2021 года Специального докладчика было сформулировано следующее: «экономические, финансовые и торговые санкции в отношении государств, а также эмбарго на морские, сухопутные или авиаперевозки делают невозможным приобретение и доставку необходимого технологического, медицинского и других видов оборудования, запасных частей, реагентов, лекарств, вакцин, продуктов питания и других товаров первой необходимости, что препятствует обеспечению основных гражданских, экономических, социальных и культурных прав и права на развитие» 2.

Неправительственными организациями и экспертным сообществом также предпринимались попытки осмыслить влияние односторонних ограничительных мер на обеспечение прав человека. Так, 28 сентября 2011 г. Маастрихтским университетом и Международной комиссией юристов была организована конференция, по итогам которой приняты Маастрихтские принципы экстерриториальных обязательств в отношении социальных и экономических прав, предписывающие полное соблюдение государствами обязательств в области защиты прав человека при «разработке, осуществлении и прекращении любого режима санкций» и отказ от эмбарго на «товары и услуги, необходимые для выполнения основных обязательств».

В отечественных доктринальных источниках также сложилось критическое отношение к оценке легитимности применения односторонних ограничительных мер. По мнению М. В. Кешнер, односторонние меры принуждения не обладают легитимностью и необоснованно именуются санкциями, так как принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы государств в одностороннем порядке [5, c. 147].

В диссертационной работе К. В. Крицкого сформулировано, что односторонние меры одного государства против другого государства не согласуются с основополагающими международно-правовыми принципами, прежде всего принципом суверенного равенства государств и недопустимости вмешательства во внутренние дела государств [8, c. 11].

При рассмотрении практики введения односторонних ограничительных мер отдельного внимания заслуживает проблема применения «вторичных санкций», под которыми понимаются ограничения, налагаемые на деятельность государства или юридического лица, находящихся во взаимоотношениях с государством, в отношении которого введены односторонние ограничительные меры. Под угрозой потенциальных финансовых последствий организации отказываются от взаимодействия с контрагентами, находящимися в государстве, в отношении которого введены санкции, даже если оказываемая услуга или поставляемый товар не находится под действием ограничительных мер.

Основываясь на доктринальных источниках, а также документах международных организаций, следует cделать вывод, что применение односторонних ограничительных мер противоречит основным принципам международного права: принципу суверенного равенства государств, неприменения силы, самоопределения народов, невмешательства во внутренние и внешние дела государств, мирного урегулирования международных споров, сотрудничества между государствами и добросовестного выполнения взятых на себя обязательств по международному праву3.

Влияние санкций и односторонних ограничительных мер на доступность медицинской помощи

С момента начала применения санкций СБ ООН и односторонних ограничительных мер многочисленные научные исследования, а также документы международных организаций отмечают их негативное влияние на социально-экономический сектор.

Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем выступлении отмечал, что, несмотря на важность санкций как средства принуждения к выполнению воли международного сообщества, они остаются «грубым» инструментом, наносящим ущерб большому количеству людей, не являющихся их объек-том1. В «Докладе Тысячелетия», посвященном роли ООН в XXI веке, Генеральный секретарь ООН подчеркнул пагубное влияние экономических санкций на население, отметив, что зачастую их применение лишь усиливает позиции действующей власти2. Обеспокоенность по поводу гуманитарных последствий санкций также высказывались в СБ ООН3.

В резолюциях Комиссии по правам человека относительно применения односторонних принудительных мер было сформулировано, что некоторые страны, используя свое доминирующее положение в мировой экономике, продолжают активизировать принятие односторонних принудительных мер в отношении развивающихся стран, явно противоречащих международному праву, таких как торговые ограничения, блокады, эмбарго, замораживание активов, с целью помешать данным странам в полной мере осуществлять их право определять свою политическую, экономическую или социальную систему4.

Эффективность применения санкций в качестве мер обеспечения мира и безопасности неоднократно подвергалась сомнению. В частности, санкции, введенные СБ ООН, обеспечивали достижение ожидаемого результата только в 10 % случаев5, при этом привели к сокращению ожидаемой продолжительности жизни в целевых странах на 1,2–1,4 года [19, c. 27]. Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) сообщил, что младенческая смертность в отдельных районах Ирака удвоилась после введения санкций6. Исследование последствий применения санкций на показатели продолжительности жизни населения за период 1995–2018 годов подтвердило их негативное влияние [20, c. 60–62].

Право человека на здоровье в международных документах впервые было закреплено в рамках Устава Всемирной организации здравоохранения 1946 года и впоследствии конкретизировано в статье 25 ВДПЧ 1948 года и статье 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (далее – МПЭСКП). Представленные международно-правовые акты сформировали у государств обязательство сотрудничать в постепенной реализации права человека на здоровье.

Использование санкций, прямо или косвенно оказывающих влияние на социальную сферу, приводит к ограничению обеспечения права человека на здоровье, что неоднократно отмечалось в рамках деятельности Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (далее – КЭСКП). В частности, Замечание общего порядка № 14 КЭСКП призывает государства «постоянно» воздерживаться от санкций, ограничивающих доступ к лекарственным средствам и медицинскому оборудованию. Вопросу влияния «экономических санкций» на защиту прав человека посвящено Замечание общего порядка КЭСКП № 8 1997 года7. В документе резюмируются последствия введения санкций СБ ООН на обеспечение положений МПЭСКП, в том числе признается их существенное влияние на возникновение перебоев в поставках лекарственных средств. При этом в пункте 12 Замечания подчеркнута необходимость формирования перечня товаров, которые должны быть изъяты из санкционных мер для уменьшения возможных последствий в отношении обеспечения прав, определенных МПЭСКП.

Введение односторонних ограничительных мер и санкций приводит не просто к повсеместному ограничению права человека на здоровье, а к дискриминации уязвимых категорий населения (пожилые люди, женщины, дети, лица с инвалидностью) в части доступа к медико-социальной помощи. В частности, в странах, находящихся под санкциями, наблюдаются увеличенные показатели детской смертности ввиду ограничения доступа к вакцинации, а также хронического недоедания. Основные положения недопущения дискриминации по различным основаниям сформулированы в международно-правовых договорах по защите прав человека универсального характера, в частности в статье 7 ВДПЧ, статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – МПГПП), а в пункте 2 статьи 2 МПЭСКП сформулировано обязательство по противодействию дискриминации при реализации права на наивысший достижимый уровень здоровья. В Замечании общего порядка № 20 КЭСКП подчеркивал, что недискриминация и равенство являются фундаментальными компонентами прав человека и имеют важное значение при реализации экономических, социальных и культурных прав.

Экономические потрясения, выражающиеся в высоких показателях инфляции, девальвации валюты, а также снижении поступлений в бюджет, формирующиеся под влиянием применения ограничительных мер, оказывают прямое влияние на параметры финансирования систем здравоохранения, что приводит к снижению доступности медицинских услуг, недостаточной укомплектованности медицинскими кадрами. Увеличение показателей бедности населения существенно ограничивает доступ к медицинской помощи в частном сегменте. Санкции и односторонние ограничительные меры оказывают негативное влияние на социальные детерминанты, определяющие не только физическое состояние человека, но и социальное и душевное благополучие.

Отдельного внимания в отношении установления ответственности государств за экстерриториальные последствия применения односторонних ограничительных мер заслуживает позиция Международного Суда в деле 2018 года о предполагаемых нарушениях Договора о дружбе, экономических отношениях и консульских правах 1955 года (Иран против США). Согласно документу ограничения на импорт и покупку товаров, необходимых для гуманитарных нужд, таких как продукты питания и лекарства, включая жизненно важные лекарства, средства лечения хронических заболеваний или обеспечения профилактических мер, а также медицинское оборудование, могут оказать серьезное пагубное воздействие на здоровье и жизнь людей на территории Ирана.

Последствия применения санкций и односторонних ограничительных мер стали особенно ощутимы в условиях распространения инфекционных пандемий. Пандемия коронавирусной инфекции, вспыхнувшая в 2020 году, за несколько месяцев поразила практически каждое государство вне зависимости от уровня благосостояния, нанеся катастрофический социально-экономический ущерб, привела к беспрецедентной потере ВВП, росту безработицы, коллапсу систем здравоохранения [10, c. 177]. Санкции и односторонние ограничительные меры лишь усугубили кризис систем здравоохранения и усилили беспомощность государств перед лицом угрозы. В резолюции ГА ООН A/RES/77/214 «Права человека и односторонние принудительные меры» подчеркивается, что лекарственные средства, в том числе вакцины, не должны использоваться в качестве механизма политического принуждения, особенно при возникновении чрезвычайных ситуаций в области здравоохранения глобального характера.

В Заявлении КЭСКП о пандемии коронавирусной инфекции и экономических, социальных и культурных правах отдельное внимание уделяется вопросу влияния мер одностороннего характера на доступность медицинского оборудования. В частности, сформулировано следующее: «любые ограничения, вводимые на поставки внутри страны, должны быть соразмерными и учитывать неотложные потребности других стран». В пункте 22 Заявления КЭСКП отдельно затрагивается вопрос негативного влияния «односторонних санкций экономического и финансового характера» на системы здравоохранения, особенно в отношении закупок необходимого медицинского оборудования и материалов1.

Европейская комиссия 11 мая 2020 г. подготовила рекомендации по упрощению процедуры доставки гуманитарной помощи для борьбы с коронавирусом COVID-19 в страны, на которые распространяются санкции ЕС: санкции ЕС не должны препятствовать доставке гуманитарной помощи; каждое государство ЕС должно назначить контактное лицо для обсуждения предоставления средств для борьбы с COVID-19; обеспечить наличие гуманитарных исключений, а в случае COVID-19 могут быть разрешены ограниченные виды деятельности, не подпадающие под исключения; организации, оказывающие гуманитарную помощь, должны продемонстрировать соответствие исключениям2.

Обратимся к анализу последствий применения односторонних ограничительных мер на сферу охра ны здоровья в различных регионах мира. С 1961 года CША были введены односторонние ограничительные меры экономического характера в отношении Кубы, предусматривающие полное торговое эмбарго, включая импорт лекарственных средств и медицинских изделий. Подобные ограничения оказали существенное влияние на доступность медицинской помощи, став прямой угрозой системам общественного здравоохранения [18, c. 1248]. Так, количество лекарственных средств, находящихся в обращении на Кубе, сократилось с 1 297 до 889 наименований. Принимая во внимание, что большинство основных лекарственных средств разрабатываются ТНК фармацевтической промышленности, расположенными в США, кубинские врачи имеют доступ менее чем к 50 % новых инновационных лекарственных средств1. В качестве примера следует упомянуть ситуацию со шведским фармацевтическим производителем, осуществляющим свою деятельность на Кубе с 1970 года. Однако после поглощения американской компанией в 1994 году производитель прекратил поставку лекарственных средств.

Анализируя последствия применения санкций и односторонних ограничительных мер, необходимо отметить основополагающую роль субъектов международных отношений, не являющихся традиционными субъектами международного права, в обеспечении права каждого человека на наивысший достижимый уровень здоровья. В частности, ТНК медицинской и фармацевтической промышленности, являющиеся важнейшим движущим механизмом технологического развития, оказывают существенное влияние как на расширение доступа к жизнеспасающим методам диагностики и лечения, так и на ограничение доступа, в особенности среди уязвимых категорий населения. Даже в ситуации, когда односторонние ограничительные меры в отношении государства не предполагают влияния на поставки лекарственных средств или медицинских изделий, а также отмены любых направлений сотрудничества в области проведения исследований или передачи технологий, ТНК могут принять решение о прекращении своей деятельности на территории государства. Проблема ответственности ТНК за обеспечение права человека на здоровье неоднократно системно рассматривалась в рамках специальных процедур СПЧ и договорных органов по правам человека2.

Важно отметить, что применение односторонних ограничительных мер не исключает обязательств ТНК в отношении обеспечения прав человека, сформулированных в документах международных организаций и подробно рассмотренных нами ранее. Отдельного внимания заслуживает проблема добровольной поддержки односторонних ограничительных мер со стороны ТНК, принимающих решение о приостановке своей деятельности в государстве и, как следствие, ограничении доступа к определенным товарам и услугам, включая технологии здравоохранения.

Таким образом, применение санкций и односторонних ограничительных мер оказывает системное влияние на обеспечение охраны здоровья человека, снижая объемы финансирования медицинской помощи, увеличивая показатели бедности, ограничивая доступ к необходимым технологиям здравоохранения, а также потенциал государства в области производства и научно-исследовательской деятельности. Подобные последствия свидетельствуют о планомерном ограничении обеспечения целого спектра прав человека, включая право на наивысший достижимый уровень здоровья, право на пользование результатами научного прогресса и др.

Правовые механизмы противодействия социальным последствиям применения санкций

Руководствуясь положениями статьи 2 МПЭСКП, отметим, что использование санкций или односторонних ограничительных мер предполагает формирование у государства, являющегося их объектом, обязательств по защите экономических, социальных и культурных прав человека в максимальных пределах имеющихся ресурсов. В последующем КЭСКП конкретизировал данное обязательство с учетом наличия объективных различий в уровне социальноэкономического развития государств и, как следствие, в доступности медицинской помощи. В Замечании общего порядка № 3 1990 года отмечено, что даже в ситуации очевидного дефицита ресурсов государство должно обеспечивать достижение по крайней мере минимально необходимого уровня каждого из закрепленного в МПЭСКП прав. В контексте обеспечения права человека на здоровье данное обязательство предполагает доступ к минимуму основных лекарственных средств, медицинских изделий и услуг, определенных ВОЗ3.

Как было отмечено нами ранее, применение любых ограничительных мер в отношении государства препятствует обеспечению социальных гарантий населения в полной мере. Однако подобные ситуации не должны являться причиной дискриминации, что требует от государств принимать все возможные меры, включая переговоры с другими государствами и международным сообществом, для сведения к минимуму неблагоприятного воздействия санкций и односторонних ограничительных мер на права уязвимых групп в обществе. Важно отметить, что на государства, использующие односторонние ограничительные меры, равно как и международные организации, вводящие санкции в отношении определенных государств, возлагается обязательство по внедрению мер, минимизирующих их последствия и направленных на обеспечение защиты прав человека.

С целью обеспечения защиты прав человека любой санкционный режим или односторонние ограничительные меры, как правило, содержат исключения в отношении ведения определенной экономической деятельности, именуемые в научной литературе и документах международных организаций «гуманитарными исключениями». Признание международным сообществом последствий реализации санкционных режимов в отношении ряда государств позволило обеспечить выполнение гуманитарных программ с целью минимизации их социально-экономических последствий. Однако Управление Верховного комиссара ООН по правам человека признало, что Резолюция СБ ООН в отношении Афганистана1 не привела к ожидаемому улучшению доступности гуманитарной помощи, что во многом было вызвано заморозкой США иностранных активов Афганистана и осторожной позицией банков по возобновлению деятельности с организациями данного региона.

Исследования последствий применения гуманитарных исключений продемонстрировали их произвольную и непоследовательную интерпретацию на практике2. Процедуры проверки, предусмотренные различными комитетами по применению санкций Совета Безопасности, остаются обременительными, а получение разрешений на поставки в рамках изъятий из режима санкций не всегда представляется возможным [25, c. 73–74]. В частности, исследование Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) продемонстрировало неэффективность процедур по одобрению исключений на поставки различных товаров, что приводит к усилению бедности, нехватке ресурсов, развитию черного рынка, незаконной торговли и коррупции. Президент Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца подчеркнул, что гуманитарная помощь должна поступать в страны вне зависимости от наличия санкций, отметив при этом, что процедуры получения гуманитарных исключений отличаются чрезвычайной длительностью и требуют дополнительного финансирования3. По состоянию на март 2023 года санкции ООН применяются в отношении девяти из десяти основных стран, получающих помощь от Международного комитета Красного Креста, включая Сирию, Демократическую Республику Конго и Йемен.

Двусмысленность, произвольный характер и непоследовательное толкование гуманитарных исключений при применении санкций и односторонних ограничительных мер привели к задержкам, путанице и, в некоторых случаях, отклонению запросов на экспорт товаров гуманитарного назначения. Процедурные трудности с получением разрешений на поставки товаров, освобожденных от уплаты налогов, и боязнь судебного преследования в связи с действиями по обеспечению соблюдения санкций затрудняют работу ТНК и международных организаций.

В рамках режима односторонних ограничительных мер, вводимого США, также предполагается использование гуманитарных исключений. Полномочия по введению ограничительных мер в отношении иностранных государств в случае возникновения внешней угрозы национальной безопасности США впервые были предоставлены Президенту США Законом «О торговле с врагом» 1914 года. В дальнейшем в 1977 году был принят Национальный закон о чрезвычайных полномочиях 1976 года, а в 1977 году – Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях, сформировавшие современную правовую основу введения односторонних ограничительных санкций. В список стран, экономические отношения с которыми ограничивались на основании данного Закона, в разное время были включены: Гаити (1991–1994 гг.), Ирак (1990–2004 гг.), Либерия (2001–2004 гг.), Ливия (1986–2004 гг., с 2011 г.), Никарагуа (1985–1990 гг.), Панама (1988–1990 гг.), Сербия и Черногория (1992–2003 гг.), Сьерра-Леоне (2001– 2004 гг.), Иран (с 1979 г.), Мьянма (с 1997 г.), Судан (с 1997 г.), Зимбабве (с 2003 г.), Сирия (с 2004 г.), Белоруссия (с 2006 г.), Северная Корея (с 2008 г.), Ливия (с 2011 г.), Россия (с 2014 г.).

Контроль за соблюдением односторонних ограничительных мер осуществляется Управлением по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC). Санкционный режим является обязательным для всех граждан США, независимо от их местонахождения, физических и юридических лиц, расположенных в США, а также юридических лиц, зарегистрированных в США и имеющих зарубежные филиалы. Гуманитарные исключения в рамках односторонних ограничительных мер предоставляются в формате лицензий двух типов, позволяющих физическому или юридическому лицу участвовать в определенных типах транзакций: генеральная лицензия предполагает разрешение на особый тип деятельности в целом для определенной категории лиц, специальная лицензия разрешает участие в конкретной деятельности для определенного лица. Наличие механизма предоставления лицензий не позволяет в полной мере обеспечить защиту прав человека и благосостояния общества. Показательным является пример использования гуманитарных исключений в рамках режима односторонних ограничительных мер в отношении Ирана, предусматривающего исключения «для проведения или содействия сделкам по поставке сельскохозяйственных товаров, продуктов питания, лекарственных средств или медицинских изделий в Иран», но на практике не позволившего обеспечить достижения ожидаемых ре-зультатов1.

С целью повышения эффективности применения гуманитарных исключений международными организациями был сформулирован ряд рекомендаций практического характера. Так, КЭСКП предлагается «создание механизма прогнозирования и контроля последствий применения санкций в рамках ООН; разработка более транспарентных принципов и процедур, основанных на концепции уважения прав человека; расширение перечня товаров и услуг, поставляемых в рамках изъятий из режима санкций; предоставление установленным техническим учреждениям разрешения самим определять необходимые изъятия»2.

Значительное влияние на обеспечение реализации гуманитарных исключений оказывает практика выполнения санкций, а точнее – следование им сверх обозначенных мер. Особенно отчетливо данная тенденция прослеживается в банковском секторе, так как банки стремятся минимизировать риски осуществления деятельности с организациями, находящимися под санкциями или односторонними ограничительными мерами. Подобная практика деятельности банков обусловлена страхом перед упомянутыми ранее «вторничными санкциями». Иностранным компаниям, подпадающим под вторичные санкции, может быть закрыт доступ к ведению бизнеса в государстве, которое ввело санкции, тогда как иностранным физическим лицам может быть отказано во въезде в страну, которая ввела санкции, а их активы в ней могут быть заморожены.

Ограничение осуществления банковских переводов оказало существенное влияние на доступность различных товаров и услуг, в том числе технологий здравоохранения. Продолжительность банковских переводов в Сирии и Венесуэле увеличилась с 2 до 60 дней, а комиссия за один перевод возросла с 0,5 до 10 %. Подобная практика снижает эффективность гуманитарных программ, которые используют часть финансирования на покрытие банковских переводов [17, c. 38–39]. Другим примером является отказ португальского банка Banco Novo обрабатывать платежи за покупку жизненно важных лекарственных средств и предметов медицинского назначения Боливарианской Республикой Венесуэла вследствие санкций, введенных США, что свидетельствует о разрушительном воздействии санкций на обеспечение права на здоровье в Венесуэле.

Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США выдало генеральную лицензию, разрешающую финансовые операции с участием Центрального банка Исламской Республики Иран для поставок лекарственных средств, медицинского оборудования и иных товаров для борьбы с COVID-193. Специальный докладчик по вопросу прав человека в Исламской Республике Иран в своем докладе 2013 года отдельно затрагивает вопрос доступности технологий здравоохранения в условиях применения односторонних мер экономического харак-тера4. В пункте 68 отмечается, что санкции в финансовом секторе в наибольшей степени оказывают влияние на поставки инновационных лекарственных препаратов для лечения жизненно важных заболеваний. Однако страховые компании неохотно страхуют авиаперевозки грузов в Исламскую Республику Иран, а поставляемые партии лекарств часто близки к истечению срока годности вследствие значительных задержек при транспортировке5.

С целью формирования системного подхода к применению гуманитарных исключений СБ ООН в 2022 году впервые была принята Резолюция, закрепившая обязательство государств, международных организаций и иных субъектов международного и национального права, подтверждая возможность их использования для всех стран, в отношении которых действуют санкционные меры СБ ООН. В частности, в Резолюции был сформулирован тезис о том, что «предоставление, обработка и выплата денежных средств, других финансовых активов или экономических ресурсов и предоставление товаров и услуг, необходимых для обеспечения своевременной доставки гуманитарной помощи или для содействия осуществлению других видов деятельности, способствующих удовлетворению основных человеческих потребностей»1, не является нарушением налагаемых на государства обязательств по замораживанию денежных средств и иных активов.

С целью противодействия катастрофическим социально-экономическим последствиям применения санкций и односторонних ограничительных мер на внутригосударственном уровне разрабатываются специальные правовые механизмы. В частности, за последние годы ряд фундаментальных изменений коснулся программных документов, определяющих различные сферы государственного развития, были разработаны правовые механизмы, направленные на достижение технологического суверенитета, охрану благосостояния населения, а также обеспечение безопасности человека.

Указом Президента РФ от 16.03.2022 № 121 были утверждены меры по обеспечению социальноэкономической стабильности и защиты населения в Российской Федерации, в том числе направленные на охрану здоровья человека., включая обеспечение бесперебойного доступа к лекарственным средствам и медицинским изделиям. С целью выполнения поставленной задачи Правительством РФ активно реализуется ряд мер, воздействующих на различные этапы жизненного цикла технологий здравоохранения.

В частности, системное осмысление в контексте вопросов охраны здоровья получил механизм принудительного лицензирования. Применение данного механизма предусмотрено в интересах обороны и безопасности, а также охраны здоровья на основании решения Правительства РФ в соответствии со статьей 1360 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ2), а также по решению суда в соответствии с статьей 1362 ГК РФ3. В рамках систематизации подходов к применению механизма принудительного лицензирования Указом Президента РФ № 122 от 15 февраля 2024 г. было поручено сформировать подкомиссию по вопросам использования изобретений, полезных моделей и промышленных образцов4. Подкомиссия организована при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, она осуществляет свою деятельность под председательством министра экономического развития РФ и объединяет представителей Минэкономразвития, Минпромторга, ФАС и Роспатента, а также профильных федеральных органов исполнительной власти, к сфере ведения которых относится отрасль, предполагающая использование изобретения, полезной модели, промышленного образца без согласия патентообладателя.

Другим механизмом, призванным обеспечить бесперебойный доступ к лекарственным средствам в условиях возможного влияния односторонних ограничительных мер, стало учреждение Межведомственной комиссии по определению дефектуры лекарственных средств5. В документе сформулированы ситуации, приводящие к формированию дефектуры, что позволяет обеспечивать специальный режим обращения для отдельных лекарственных препаратов, в частности, выдача разрешения на временное обращение серии (партии) лекарственного препарата, имеющего зарегистрированные в Российской Федерации аналоги по МНН (Международному непатентованному наименованию), или ввоз лекарственного препарата в иностранной упаковке.

С целью развития технологической независимости в сфере здравоохранения отдельное внимание уделяется финансированию научно-исследовательской деятельности. В частности, для целей разработки современных технологий фармацевтической промышленности предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета. Подобный механизм получил название «патенты на полку», он предполагает разработку и формирование производственных мощностей для отдельных наименований лекарственных препаратов до момента окончания патентной защиты с целью обеспечения бесперебойного доступа в случае формирования дефектуры.

Заключение

Анализ отечественной и зарубежной доктрины международного права свидетельствует о формировании кардинально разных подходов к оценке легитимности применения односторонних ограничительных мер государством или группой государств с целью формирования условий для изменения вектора политического развития определенных государств. Представленная аргументация позволяет согласиться с позицией, доминирующей среди отечественных ученых-юристов, о неправомерности применения односторонних ограничительных мер и необходимости использования санкций согласно резолюциям СБ ООН в соответствии с Уставом ООН.

Санкции и односторонние ограничительные меры оказывают существенное влияние на обеспечение защиты основополагающих экономических, социальных и культурных прав, ограничивая темпы технологического развития, доступность лекарственных средств и медицинских изделий, обеспечение социальных гарантий, что в комплексе приводит к гуманитарной катастрофе в каждом конкретном государстве и, бесспорно, является нарушением основополагающих прав человека, сформулированных в ВДПЧ и МПЭСКП. Технологии здравоохранения, а также средства их производства и разработки должны исключаться из-под влияния санкций или односторонних ограничительных мер.

Международным сообществом последовательно предпринимались попытки сформировать правовые механизмы, позволяющие исключить из-под вводимых ограничений определенные категории товаров и услуг. Однако угроза «вторичных санкций» в отношении юридических лиц, осуществляющих взаимодействие с государствами, находящимися под действием санкций или односторонних ограничительных мер, и, как следствие, потенциальные экономические потери не позволяют в полной мере использовать механизм «гуманитарных исключений». В подобных условиях высокую практическую значимость приобретает предложение об осуществлении постоянного мониторинга со стороны государств, вводящих односторонние ограничительные меры, за деятельностью организаций, обеспечивающих доступность жизненно важных технологий здравоохранения, товаров высокой социальной значимости. Отдельное внимание необходимо уделить банковскому сектору, где ограничения на проведение транзакций являются значимой причиной уменьшения доступности лекарственных средств или продуктов питания. Не менее важной представляется проблема обеспечения доступа к технологиям, используемым при производстве лекарственных средств и медицинских изделий, многие из которых определяются как технологии двойного назначения, что оказывает прямое влияние на производственные возможности государства, находящегося под действиями ограничительных мер.

Необходимо также отметить, что учреждение мандата Специального докладчика по вопросу об односторонних принудительных мерах, безусловно, позволило актуализировать проблему нарастающего применения односторонних ограничительных мер в отношении развивающихся государств. Однако за годы последовательной работы двух Специальных докладчиков не было разработано практических механизмов, направленных на минимизацию последствий их применения.