Роль таможенных органов в противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма

П ротиводействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ) – сфера межведомственного взаимодействия, где таможенные органы занимают важное место, так как противоправные схемы зачастую реализуются посредством трансграничного перемещения товаров и денежных средств.

Взаимодействие таможенных органов с иными органами государственной власти – важнейший аспект межведомственного сотрудничества, так как только комплексный подход может привести к положительному результату в борьбе с таким опасным явлением, как отмывание преступных доходов и финансирование терроризма.

Проблематика участия таможенных органов в выявлении и расследовании фактов отмывания преступных доходов не является новой в отечественной науке [1; 2], однако нуждается в пересмотре относительно современной реальности.

Международно-правовые основы

Анализ заявленной проблематики следует начать с международного уровня, на котором формулируются правовые основы международной, высвечивается роль таможенных и налоговых администра- ций, правоохранительных органов, подразделений финансовой разведки в процессе противодействия нелегальным финансовым и товарным потокам.

Одним из важнейших международных соглашений является Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений [3]. Данное соглашение является очень важным с точки зрения ПОД/ФТ, так как именно комплексное расследование таможенных правонарушений может привести к желаемому результату. Как сказано выше, отмывание преступных доходов и финансирование терроризма (далее – ОД/ФТ) является проблемой международного масштаба. Данные преступления, как правило, имеют транснациональный характер. Очень часто за таможенными правонарушениями стоит целый комплекс преступлений, и распутать этот «клубок» противоправных деяний можно только путем обмена информацией с таможенными органами других государств.

Важным шагом в противодействии ОД/ФТ является вступление России в ФАТФ (группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег – Financial Action Task Force, FATF). По результатам взаимных оценок в 2001 году Россияоказалась в «черном списке» из-за недостаточного соответствия рекомендациям. Россия путем приведения законодательства в соответствие стандарту, а также создания подразделения финансовой разведки в 2003 году стала полноправным членом ФАТФ. Несмотря на приостановление данного членства с 24 февраля 2023 года, Россия является важным элементом Глобальной сети ФАТФ посредством ведущей роли в Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ). Данная группа была создана для продвижения рекомендаций ФАТФ на региональном уровне и она вносит существенный вклад в развитие взаимодействия ФАТФ и РГТФ (соглашение о Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма [4]. ЕАГ занимается, в том числе, исследовательской деятельностью, выявляет и публикует типологии по разным сферам отмывания преступных доходов и финансированию терроризма, сотрудничая с органами государств – членов ЕАГ, включая таможенные органы.

Рекомендации ФАТФ повлияли на правовую систему Российской Федерации в части полномочий таможенных органов. В рекомендациях ФАТФ употребляется термин Authority, что означает «властные органы», значит, данный термин применим и к таможенным органам. В соответствии с рекомендацией № 4 органы власти обязаны определять и оценивать то имуще- ство, которое подлежит конфискации; предпринимать меры, чтобы это имущество не было передано и использовано (в том числе замораживание активов и прекращение сделок); предпринимать другие шаги, которые могут содействовать расследованию. Данная рекомендация имплементирована таким образом, что таможенные органы путем передачи данных в ЦБ могут приостановить сомнительную сделку и, соответственно, заморозить счет, по которому проходит эта транзакция [5].

В качестве следующей рекомендации целесообразно рассмотреть рекомендацию № 24. В данной рекомендации фигурирует понятие «государство», что подразумевает и органы государственной власти. В этой рекомендации говорится о требованиях к прозрачности бенефициарного владения и юридических лиц, так как часто именно через юридические лица проводятся сделки по отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Государство должно обеспечить прозрачность юридических лиц, а в случае с таможенными органами это достигается через таможенное оформление перемещаемых через таможенную границу Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС) товаров и транспортных средств и передачи информации об участниках ВЭД и гражданах в банки, Росфинмониторинг, ЦБ РФ и правоохранительные органы.

Следующая рекомендация, которая касается органов государственной власти, № 31, где речь о расследовании преступлений в части ОД/ФТ. Компетентные органы обязаны производить расследование и предпринимать все возможные действия в этой части. В частности, это подразумевает функцию таможенных органов в виде производства оперативных действий сфере таможенных правонарушений и преступлений, а также в запросе необходимой для этого информации.

Одной из важнейших является рекомендация № 32, которая касается курьеров перевозки наличных денежных средств и денежных инструментов. Имеет место прямая привязка к компетенции таможенных органов, которая закреплена в п. 4 ч. 2 ст. 351 Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС), согласно которой таможенные органы имеют полномочия по противодействию отмыванию преступных доходов при контроле перемещения через таможенную границу ЕАЭС денежных средств и денежных инструментов. Данная рекомендация имплементирована прямо и полностью, о чем свидетельствует необходимость декларирования денежных средств свыше 10 тыс. долл. США и денежных инструментов (за исключением дорожных чеков) и административная ответственность за их сокрытие.

Во многих рекомендациях ФАТФ упоминается термин «риск-ориентированный подход в деятельно- сти государственных органов», что, конечно, применимо и к таможенным органам, однако в таможенной сфере он называется «системой управления рисками». Это система подразумевает анализ риска несоблюдения законодательства конкретными лицами и помогает оптимизировать систему таможенного контроля.

В ТК ЕАЭС также закреплены стандарты безопасности в таможенной сфере в части взаимодействия таможенных органов государств, системы управления рисками (http://wcoomdpublications. org), в вопросах взаимодействия таможенных органов и подразделений финансовой разведки topics/enforcement-and-compliance/report/wco_fiu_ .

Таким образом, таможенные органы на международном уровне наделены компетенцией и полномочиями в сфере ПОД/ФТ на уровне мягких правовых стандартов. Однако данная роль таможенных органов становится предметом закрепления в национальных законодательствах и базовых законах.

Национальный уровень

В России таможенные органы составляют федеральную централизованную систему, а также обладают спектром функций в сфере внешнеэкономической деятельности:

• •    по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в области таможенного дела;

• •    контролю и надзору в области таможенного дела;

• •    функции органа валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Основные функции ФТС – функции таможенного контроля: выявление, предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений в сфере компетенций таможенных органов; противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля перемещения через таможенную границу ЕАЭС наличных денежных средств и денежных инструментов [5].

ФТС является органом валютного контроля, а именно осуществляет в пределах своей компетенции контроль валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу РФ в соответствии с валютным законодательством. В законе «О валютном регулировании и валютном контроле» закреплен достаточно широкий спектр прав и обязанностей для органов валютного контроля.

Таким образом, в контексте ПОД/ФТ таможенные органы при осуществлении своих функций осуществляют контроль как за идентификацией лица, осуществляющего внешнеэкономическую сделку, так и за репатриацией валютной выручки, так как в обратном случае может иметь место причинение ущерба финансовой безопасности РФ и ЕАЭС.

В этой связи следует указать, что существует три традиционные схемы вывода денег за границу:

• 1.    Использование подложных документов – таможенных деклараций, товарно-транспортных накладных, внешнеторговых контрактов, тогда как данная сделка даже не была осуществлена.

• 2.    Так называемые экспортно-импортные карусели. Один и тот же товар неоднократно перемещается через таможенную границу без разумной экономической цели с использованием механизмов занижения и завышения таможенной стоимости товара.

• 3.    Создание фирм однодневок под конкретный контракт: фирма заключает с поставщиком договор, переводит аванс и исчезает (из интервью начальника Управления торговых ограничений, валютного и экспортного контроля ФТС России С. Шкляева // Российская газета. 21.01.2019).

Что касается противодействия отмыванию преступных доходов в части правоохранительной деятельности таможенных органов, можно выделить полномочия таможенных органов по пресечению, расследованию преступлений в сфере экономической деятельности, таких как контрабанда наркотических веществ, оружия, уклонения от уплаты таможенных платежей за перемещение драгоценных металлов и ювелирных изделий. Именно контрабанда данных товаров является частым признаком легализации преступных доходов.

Помимо незаконного оборота драгоценностей преступники, согласно исследованиям Всемирной таможенной организации (ВТамО), часто используют перевозку контрафактной продукции (от интеллектуальной собственности до бытовых товаров), осуществляют контрабанду культурных ценностей, оружия, наркотических средств и прекурсоров. Более того, существует множество типологий, посвященных исследованию данной проблемы в региональных группах по типу ФАТФ.

Таким образом, цели и задач таможенных органов в сфере ПОД/ФТ прежде всего это:

• •    контроль репатриации валютной выручки, идентификация участника внешнеэкономической деятельности;

• •    участие в расследование преступлений и административных правонарушений в таможенной сфере, так как это напрямую связано с осуществлением противодействия отмыванию преступных доходов, о чем свидетельствует большое количество типологий отмывания денег и финансирования терроризма через контрабанду товаров, экспортно-импортные карусели и подложные документы.

В рамках ЕАЭС существует договор от 19.12.2011 № 12 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза» (далее – Договор ЕАЭС), в котором закреплены правила декларирования денежных средств/денеж-ных инструментов [6].

Важным источником правового регулирования является Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС). В ч. 2 ст. 351 ТК ЕАЭС указывается компетенция таможенных органов; в том числе в п. 4 упомянуто противодействие ОД/ФТ при перемещении лицами денежных средств и денежных инструментов. В ст. 361 ТК ЕАЭС упоминается право таможенных органов на сбор информации о лицах, перемещающих товары. Количество такой информации весьма обширно, включая сведения о бенефициарных владельцах, открытии банковских счетов, внешнеэкономической деятельности лиц и другая информация, которая удовлетворяет требованиям о прозрачности лиц. Эти данные обрабатываются и могут быть переданы другим государствам-членам, что существенно облегчает задачу взаимодействия таможенных органов ЕАЭС в сфере ПОД/ФТ (ст. 362 ТК ЕАЭС).

Говоря о роли таможенных органов в сфере ПОД/ФТ, стоит упомянуть, что ЕАЭС является интеграционным объединением, и это влечет некоторые трудности в осуществлении эффективной политики в этой сфере. Европейская экономическая комиссия (далее – ЕЭК) получила статус наблюдателя при ЕАГ в мае 2016 года.

В Договоре ЕАЭС сфера ПОД/ФТ не упоминается, хотя в функциях таможенных органов регламентирована обязанность по противодействию легализации преступных доходов (п. 4 ч. 2 ст. 351 ТК ЕАЭС). Это связано с тем, что ЕАЭС как интеграционное объединение провозглашает своей целью либерализацию рынка капитала (ст. 4 Договора ЕАЭС). Это, безусловно, позитивно для экономик государств – членов интеграционного объединения, но неоднозначно для экономической безопасности этих государств.

Существует ряд проблем, связанных с противодействием легализации преступных доходов/финан-сирования терроризма в рамках ЕАЭС:

• 1.    Недостаточное взаимодействие и информационный обмен между подразделениями финансовой разведки, таможенными органами и финансовыми регуляторами стран – членов ЕАЭС (хотя в Договоре ЕАЭС данный пункт изложен, но весьма абстрактно и декларативно).

• 2.    Либерализация движения капитала, отсутствие таможенного оформления товаров и таможен-

• ного контроля внутри ЕАЭС, недостаточная межведомственная координация.

• 3.    Тенденция формирования правовой базы в области ПОД/ФТ без учета от наднациональной правовой базы в смежных сферах (торговля, финансовые рынки, валютная политика).

В правовую базу ПОД/ФТ в ЕАЭС следует включить также наднациональный акт «О приостановлении перемещения через таможенную границу Таможенного союза наличныхденежныхсредств и(или)денежных инструментов» (Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 12.03.2013 № 37), который, на наш взгляд, является достаточно важным шагом к совершенствованию механизма ПОД/ФТ в рамках ЕАЭС.

Хотелось бы подчеркнуть важность развития института ПОД/ФТ в рамках ЕАЭС, так как это является ключевым фактором экономической безопасности стран-членов, причем именно таможенные органы играют в этом существенную роль.

Как было указано выше, существует проблема с имплементацией рекомендации ФАТФ № 32, которая касается курьеров наличных, что связано с тем, что для ФАТФ ЕАЭС является не единым объединением, а всего лишь разрозненными юрисдикциями. Из-за чего данная рекомендация просто не работает, так как отсутствует какой-либо контроль внутри территории ЕАЭС, что существенно сказывается на финансовой безопасности.

В частности, это имеет место в деле дознания по преступлениям, предусмотренным ст. 194 ч. 1 и 2; ст. 200.1 ч. 1 УПК РФ. По данным преступлениям дознание проводится таможенными органами (п. 9 ч. 2 ст. 151 УПК РФ). Однако затем дело передается в Следственный комитет (ч. 3 и ч. 4 ст. 157 УПК РФ). Кроме того, таможенные органы производят неотложные следственные действия по преступлениям в сфере таможенного дела, в том числе по ст. 174, 174.1 – легализация преступных доходов (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ) [7].

В вышеобозначенных случаях можно выявить взаимодействие таможенных органов с органами следствия, такими как МВД, Следственный комитет и Прокуратура РФ. В контексте противодействию легализации преступных доходов можно подчеркнуть, что расследованные таможенными органами преступления передаются в профильные органы государственной власти.

Не стоит обходить вниманием и тот факт, что правоохранительные органы РФ обязаны информировать финансовую разведку о нарушениях закона, связанных с ПОД/ФТ, а также результатах рассмотрения данных дел по информации, предоставленной Росфинмониторингом. Данная функция относится и к отчетной, и к правоохранительной. Это, в свою очередь дает большой положительный эффект на ПОД/ ФТ в целом, так как именно обмен информацией с та- ким профильным органом государственной власти влияет на финансовую безопасность страны.

Выводы

Таким образом, сегодня юридическая техника и правовая природа ЕАЭС не позволяет говорить о высоком развитии института ПОД/ФТ, так как цели организации направлены на либерализацию валютной политики, что неоднозначно в контексте финансовой безопасности, хотя с точки зрения интеграционных процессов является положительным.

Полномочия таможенных органов в сфере ПОД/ФТ рассредоточены по разнообразным правовым актам, из чего можно сделать вывод о том, что функциям данных органов в исследуемой сфере в нашем законодательстве уделяется не так много внимания, как хотелось бы.