Роль землеустройства в государственном управлении земельными ресурсами Российской Федерации: правовой аспект

Земельные ресурсы имеют огромное значение для социально-экономического развития и укрепления государственности. В общественных отношениях земля выполняет целый ряд функций, которые не могут быть возложены ни на какой другой материальный объект. Это и территория государства, и пространство жизни и деятельности людей, и природный ресурс, и природный объект, и объект экономического оборота. Этим обусловлена необходимость системного, комплексного управления земельными ресурсами со стороны публичной власти и такого же системного правового регулирования. В условиях глобальных кризисов и обострения проблем, напрямую влияющих на государственную безопасность, роль земли в обеспечении территориальной целостности, продовольственной безопасности, единства экономического пространства приобретает особое значение.

Российская Федерация – самое значительное по площади и объемам используемых земельных ресурсов государство в мире 1. Вместе с тем обширность территорий сама по себе не является благоприятным фактором социально-экономического развития, поэтому земельные ресурсы как объект общественных отношений в более развернутом определении рассма- триваются как части суши в совокупности с климатическими, ландшафтными условиями, плодородием и иными естественными свойствами, делающими их пригодными для использования человеческим обществом в хозяйственных или иных целях. При этом одной из существенных проблем, требующих постоянного внимания со стороны государства, является обеспечение рационального использования земель в целях сохранения их естественных свойств для настоящих и будущих поколений, создания условий доступности использования земельных ресурсов для реализации значимых направлений социально-экономического развития. Для достижения указанных целей на государственном уровне должны быть созданы все институциональные (в том числе управленческие и правовые) условия, обеспечивающие стабильное социально-экономическое развитие общества, защиту суверенитета государства, решение задач национальной безопасности. Земельному законодательству отведено в этом особое место.

Между тем институты обеспечения рационального использования земель и их охраны не получили должного развития в современных условиях. Так, не в полной мере определены функции государства в управлении земельными ресурсами, до настоящего времени не занял надлежащее место в организации земельного пространства институт землеустройства, концептуально до конца не выверено регулирование отношений в области охраны земель. При том что землеустройство является одним из признанных во всем мире институтов организации использования земель, в нашей стране он не только не получил должного развития, но и утратил ключевую часть своего содержания и значения.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим в России общественные отношения, связанные с проведением землеустройства, является Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее – Закон о землеустройстве). Однако за последние десятилетия он претерпел целый ряд изменений, в связи с которыми был фактически утрачен предмет регулирования, потеряли определенность объекты, цели и мероприятия в области землеустройства. Это можно считать одним из явных показателей того, что значение института землеустройства в управлении земельными ресурсами значительно и неоправданно снизилось.

Следует признать, что сложившееся в отношении регулирования землеустройства положение не остается без внимания ни на доктринальном уровне, ни на уровне органов государственной власти России; оно обоснованно рассматривается специалистами как существенный пробел в сфере государственного управления земельными ресурсам 2. Ведется активное обсуждение перспектив развития института землеустройства.

Земельное право рассматривает землеустроительную деятельность как особый круг отношений – важный элемент управления земельными ресурсами и обеспечения рационального использования земель.

Принято считать, что землеустроительная деятельность берет начало со времен формирования российского государства и непосредственно связана с этим процессом. Несколько столетий межевание и защита границ, перераспределение и учет землевладений входили в перечень основных задач государства, которые обеспечивались специальным регулированием и системой управления 3. Наиболее ранним документальным подтверждением участия государства в межевании являются положения «Русской правды», которыми в том числе устанавливается ответственность за нарушение границ землевладений (межи).

Таким образом, термин «землеустройство» закрепился в праве в результате развития функции российского государства по обустройству земельных пространств.

В истории Российской империи традиционно выделяют несколько периодов землеустроительной деятельности – писцовые межевания (до XVIII века), Генеральное межевание (XVIII–XIX века), межевое и землеустроительное обеспечение аграрных реформ 1861 и 1906 годов 4. При этом в процессе масштабных аграрных реформ конца XIX – начала XX века приобретают очертания такие связанные с обеспечением государственной земельной политики направления землеустройства, как организация перераспределения и упорядочения землевладений и обеспечение освоения новых территорий, основанные на централизованно разработанных государственных планах.

С принятием ряда узаконений о землеустройстве учреждением от 6 мая 1905 года Главного управления землеустройства и земледелия 5 и от 4 марта 1906 года Комитета по землеустроительным делам 6, на который была возложена основная работа по реализации земельной реформы П.А. Столыпина, термином «землеустройство» официально стали обозначать совокупность мероприятий (организационных, финансовых, межевых и т п.), направленных на улучшение и упорядочение использования земель для решения экономических, политических и социальных задач. В частности, на Комитет по землеустроительным делам возлагались такие полномочия, как:

• 1)    содействие в переселении на казенные земли;

• 2)    участие в сдаче земель крестьянам в аренду;

• 3)    содействие в улучшении условий землевладения и порядков землепользования

и в установлении более совершенных способов ведения хозяйства на надельных землях;

• г)    посредничество в разверстании земли между крестьянами и частными владельцами ⁷.

В советский период с провозглашением исключительной государственной собственности на землю, масштабным переустройством экономики и общественной жизни землеустройство наполнилось новым содержанием. Между тем были сохранены и термин «землеустройство», и комплексное (политическое и социально-экономическое) назначение мероприятий. Так, первыми актами, принятыми в указанной сфере (Положением о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденным ВЦИК 14 февраля 1919 года, Инструкцией по применению Положения о социалистическом землеустройстве, утвержденной Наркомземом РСФСР 11 марта 1919 года, а впоследствии и первым Земельным кодексом РСФСР 1922 года 8), в рамках землеустройства предусматривалось осуществление масштабных мер по переустройству и организации землепользования на значительных территориях. Фактически землеустройство стало основным инструментом революционных по своему характеру земельных преобразований в тот период.

Землеустройству была посвящена часть III Земельного кодекса РСФСР 1922 года, и главной задачей землеустройства в соответствии с основными целями земельной политики было названо упорядочение существовавших землепользований и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности (статья 165). При этом Земельным кодексом РСФСР был закреплен следующий перечень землеустроительных действий:

• 1)    отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и т. п.) иным учреждениям, обществам и лицам;

• 2)    образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и т. д.) и перевод угодий из одного фонда в другой;

• 3)    изъятие земель для государственных и общественных надобностей;

• 4)    установление городской черты;

• 5)    раздел земель, находящихся в пользовании;

• 6)    устранение или уменьшение недостатков землепользования (чересполосности, вклинивания, вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и т. д.);

• 7)    проложение, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользований в связи с производством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

• 8)    планирование сельских мест поселения;

• 9)    установление и изменение границ волостей.

Как видно, в тот период в состав деятельности по землеустройству были включены практически все основные мероприятия в сфере освоения и перераспределения земельных ресурсов в государстве. Направления проводимой тогда земельной политики свидетельствуют о том, что перераспределение земель и установление их границ имели весьма существенное значение для государства. Иными словами, практически все мероприятия в рамках государственного управления земельными ресурсами осуществлялись в порядке землеустройства.

Вместе с тем для отдельного регулирования были выделены и территории лесного фонда. При этом, принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, было принято решение разработать Лесной кодекс и рассматривать его как продолжение Земельного кодекса РСФСР 9.

Несколько иначе Земельный кодекс РСФСР 1922 года подходил к организации использования земель в пределах городской черты. Регулирование землепользования в пределах населенных пунктов определялось особыми узаконениями. Причем городским советам предоставлялось право независимо от установления новой городской черты составлять планы и правила застройки земель, находившихся за городской чертой, как указывалось в Земельном кодексе, в целях предупреждения неправильной застройки земель, могущих со временем войти в черту города 10.

В дальнейшем, с развитием управления земельными ресурсами в СССР, функция землеустройства в этом процессе управления земельными ресурсами была оформлена и на законодательном уровне. Так, статьей 47 Основ Земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик от 13 декабря 1968 года землеустройство было определено как система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей. Аналогичная норма содержалась и в Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 года. Задачи землеустройства были определены самым общим образом:

• •    организация наиболее полного научно обоснованного, рационального и

• эффективного использования земель;

• •    повышение культуры земледелия;

• •    охрана земель.

В то же время землеустроительные действия определялись более конкретно:

• •    образование новых, а также упорядочение существующих землепользований с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель;

• •    уточнение и изменение границ землепользовании;

• •    внутрихозяйственная организация территорий сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и т. д.), а также разработка мероприятий по борьбе с эрозией почв;

• •    выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народнохозяйственного освоения;

• •    отвод и изъятие земельных участков;

• •    установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

• •    проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий ¹¹.

Таким образом, в течение всего XX века (как в период Российской империи, так и в период СССР) землеустройство играло роль организационно-правового инструмента реализации государственной земельной политики.

В разные периоды объем земельных ресурсов, в отношении которых проводилось землеустройство, цели землеустройства, перечень землеустроительных действий и их назначение менялись. Но сходные цели землеустройства и особенности земли как объекта землеустройства обусловили и сходство с содержание землеустроительной деятельности в разные исторические периоды. Постоянное воспроизводство функции землеустройства свидетельствует о важном его значении для государственного управления земельными ресурсами. Так, в разные исторические периоды землеустройство проводилось преимущественно в отношении земель за пределами городских поселений, и объектом землеустройства были активно используемые или осваиваемые территории. При этом в сферу деятельности землеустроителей постепенно включались не только работы по размежеванию землевладений, но и деятельность по обеспечению научно обоснованного, культурного земледелия. Можно сказать, что основное назначение землеустройства заключалось в государственном управлении использованием земель как основным средством производства в сельском хозяйстве. Эта цель землеустройства предопределяла роль этого института в организации межселенных (сельских) пространств, для которых размещение производственных мощностей агропромышленного комплекса, аграрное производство в то время составляли основу развития.

Однако в отличие от аграрных реформ Российской империи начала века землеустроительная деятельность в советский период не ограничивалась обустройством пространств для сельского хозяйства и не сосредоточивалась лишь на землях сельскохозяйственного назначения. Землеустроительные мероприятия имели масштабный характер, детальную регламентацию и охватывали значительные территории государства. В тот период развитие землеустройства было обусловлено задачами реализации института исключительной государственной собственности на землю. Административный характер перераспределения земель и определения условий землепользования, равно как и администрирование мероприятий по рациональному использованию земель в рамках землеустройства, сосредоточивались в ру- ках органов государственной власти. Таким образом, землеустройство было частью комплексного государственного социально-экономического проектирования, планирования размещения производительных сил и расселения. Этим было обусловлено сформировавшееся на этом историческом этапе взаимодействие землеустроительной деятельности и деятельности в области территориального планирования.

В период последних лет существования СССР и его распада, последующих форсированных рыночных реформ начала 90-х годов прошлого столетия институт землеустройства вновь оказался востребованным как инструмент государственного управления, прежде всего реформенного перераспределения земель. За недолгий период действия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых 28 февраля 1990 года, и Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1 задачи землеустройства были несколько изменены, хотя их прежнее содержание в основном сохранилось. Указанными нормативными актами закреплялось, что землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений органов власти по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов 12.

В состав землеустройства включались следующие виды деятельности:

• 1)    разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;

• 2)    установление на местности границ административно-территориальных образований;

• 3)    составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель,

отвод земельных участков в натуре, подготовка документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;

• 4)    разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

• 5)    разработка рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;

• 6)    обоснование размещения и установления границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;

• 7)    установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

• 8)    проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ.

Землеустройство оставалось функцией государственного управления, а результаты работ по землеустройству были обязательны к учету и соблюдению всеми участниками земельных отношений. Землеустройство обладало такими нормативными характеристиками в течение всего периода проведения земельных реформ 1990-х годов. При этом в русле идей реформирования предполагалось включить деятельность по землеустройству в процессы стратегического планирования и программирования социально-экономического развития. Кроме того, функции землеустройства были расширены за счет включения мероприятий, связанных с обеспечением охраны окружающей среды.

Напомню, что проведение земельной реформы началось еще в СССР. При этом был обозначен ряд целей с учетом введения многоукладности экономики, многообразия земельной собственности, экономической оценки земли и перехода к платному зем- лепользованию, мониторинга и охраны земель, землеустройства, экологизации земледелия 13. В дальнейшем Законом РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» земельная реформа была ограничена достижением преимущественно экономических целей: перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. Но при этом специально были определены меры землеустроительного обеспечения земельной реформы. К ним были отнесены в том числе:

• •    проведение межхозяйственного землеустройства по перераспределению земель и их предоставление с выдачей документов, удостоверяющих право владения, собственности и пользования землей;

• •    выделение земельных участков для ведения крестьянского хозяйства;

• •    увеличение площади земель в личных подсобных хозяйствах;

• •    выделение земельных участков для садоводства и огородничества ¹⁴.

Ожидалось, что проведение земельной реформы повысит роль землеустройства не только ввиду поставленных задач перераспределения земель, но и в связи с формированием рынка земли, законодательного закрепления многообразия форм собствен- ности на землю. Эти ожидания подкреплялись тем, что во всех государствах, включая страны с развитой рыночной экономикой, деятельность в области планирования землепользования, управления земельными ресурсами, землеустройства имеет большое значение. Практически в любой национальной правовой системе действуют один или несколько специальных законов, направленных на установление и регулирование реализации особых механизмов упорядочения планирования использования земель 15.

Расчет на укрепление позиций землеустройства как инструмента управления земельным фондом опирался и на первоначальную консолидацию управленческих функций в этой сфере в руках одного профильного федерального ведомства. Так, если в период существования СССР управление земельными ресурсами было рассредоточено между несколькими ведомствами – Министерством сельского хозяйства, Министерством жилищно-коммунального хозяйства и Государственным строительным комитетом СССР, то в начале последних по времени проведения земельных реформ был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе 16, которому были переданы функции управления по осуществлению земельной политики и земельной реформы в отношении всех земель в государстве. В 1993 году этот орган был преобразован в Комитет Российской

Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 17, за ним наряду с задачами по осуществлению приватизации и перераспределению земель в рамках земельной реформы были закреплены функции по организации и проведению работ по землеустройству. Частью реформенных преобразований землепользования того времени было и принципиальное изменение отношения к земле как объекту управления и регулируемых правом земельных отношений. Земельные участки были признаны недвижимостью, что было отражено в нормах Земельного и Гражданского кодексов. Взамен Государственного земельного кадастра как основного информационного ресурса о земле была учреждена система государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (впоследствии – Единый государственный реестр недвижимости 18). Так было начато формирование в Российской Федерации единого учета объектов недвижимости, включая земельные участки 19. Для обеспечения учета была учреждена и система кадастровой деятельности и кадастрового учета, которая до настоящего времени действует наряду с землеустроительной деятельностью.

К концу 1990-х годов изменились направления и содержание земельной политики. После целого ряда реорганизаций, проведенных в короткий срок (с 1999 по 2004 год), что, по моему мнению, свидетельствует об отсутствии в от время твердой концепции развития земельной реформы и государственного управления земельными ресурсами, специальный «земельный» орган государственного управления в конечном счете был упразднен 20. Функции в области земельной политики и управления земельными ресурсами вновь были распределены между несколькими федеральными органами исполнительной власти. Не в последней степени это стало причиной утраты землеустройством значения функции и инструмента государственного управления всем земельным фондом в стране, которое оно приобрело еще в начале двадцатого столетия.

Особенностью последнего этапа развития землеустройства с очевидностью является то, что на фоне поиска оптимальной структуры и полномочий государственных органов в сфере управления использованием земельных ресурсов, концептуального распутья в определении соотношения различных функций земли в общественных отношениях, незавершенности земельной реформы и выявленных ошибок в ее проведении произошло укрепление земельного законодательства. Именно в этот период дисбаланса в управлении и регулировании использования земель был принят целый ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения. В частности, в 2001 году вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), несколькими месяцами ранее был принят Закон о землеустройстве. Однако для формирования содержания и назначения института землеустройства этот новый этап оказался противоречивым. Закон о землеу- стройстве был принят уже после упразднения единого государственного органа, отвечающего за государственное управление земельным фондом. Продолжение реформенных преобразований, связанных с образованием, перераспределением и приобретением прав на земельные участки, было возложено на органы единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 21.

Неопределенность назначения землеустройства отразилась и на понятии, и на содержании землеустройства, закрепленных законодательно. Хотя актуальность землеустроительных действий не оспаривалась, положения Закона о землеустройстве оказались во многом декларативными, а в последующем существенная часть его норм утратила силу.

Для правовой материи конкретизация того, что понимается под землеустройством, имеет весьма важное значение. Право должно определить предмет регулирования (конкретные виды отношений) и отграничить его от иных, в том числе смежных. Должны быть определены основные участники процесса, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере землеустройства, права правообладателей земельных участков. В этом не должно быть ни абстрактности, ни многозначного толкования. В связи с этим вслед за декларированием основных мероприятий землеустройства должны быть закреплены конкретные виды работ, составляющие эти мероприятия, права и обязанности выполняющих эти работы специалистов, полномочия органов публичной власти по организации, обеспечению, контролю за такими работами, а также привлечению виновных к ответственности.

Однако наиболее важным представляется определение и закрепление в законодательстве целей и задач землеустрой- ства. Между тем мы не можем утверждать, что современное законодательство в полной мере последовательно в этой части. Так, назначение землеустройства в общей форме определено преамбулой Закона о землеустройстве. Согласно этому Закону землеустройство проводится в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. В сравнении с формулировкой, закрепленной Земельным кодексом РСФСР 1991 года, в новом понятии отсутствует указание на то, что этот вид деятельности осуществляется в целях реализации земельного законодательства и решений органов власти. Надо отметить, что, несмотря на общую декларативность, в этом положении содержался посыл, в силу которого землеустройство признавалось инструментом государственного регулирования и государственного управления использованием и охраной земельных ресурсов. В отсутствие этого положения цель землеустройства оказывается более абстрактной – обеспечение рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. При этом ответственные за такую деятельность субъекты не названы. Это, пожалуй, еще больше затрудняет понимание назначения землеустройства – рациональное использование и охрана земель являются целями любой деятельности, предусмотренной земельным законодательством. Соблюдать требования в этой области обязаны все участники земельных отношений.

Ситуация с уяснением назначения землеустройства усложнилась и с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), которым был закреплен новый подход к территориальному планированию и градостроительному зонированию на всей территории государства.

Позднее положения о том, что земельные участки являются объектами землеустройства, были изъяты из Закона о землеустройстве 22, а деятельность по образованию земельных участков была подробным образом урегулирована ЗК РФ как кадастровая деятельность 23. В силу главы I.1 и статьи 70 ЗК РФ, а также норм других федеральных законов 24 проведение кадастровых работ и государственный кадастровый учет земельных участков призвано обеспечивать образование земельных участков в целях их учета как объектов недвижимости. Процедура проведения кадастровых работ регламентирована весьма подробно на основе федеральных законов. Этим было заявлено на законодательном уровне, что образование земельных участков больше не относится к землеустроительной деятельности. В последующем из объектов землеустройства были исключены и зоны с особыми условиями использования территорий 25.

Отношения в сфере землеустройства являются земельными отношениями. Следует подчеркнуть, что в силу статьи 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать этому кодексу. Совокупность норм о землеустройстве как составляющая земельного законодательства не может не распространяться на установленные ЗК РФ и иными федеральными законами объекты земельных отношении. Таким образом, отсутствие объектов земельных отношений в перечне объектов землеустройства, предусмотренных действующей редакцией Закона о землеустройстве, не соответствует взятым в совокупности положениям статей

1–3, 6 и 68 ЗК РФ. И это упущение в регулировании должно быть исправлено. Следует отметить и то, что с исключением из перечня объектов землеустройства, закрепленного профилирующим законом, всех объектов земельных отношений этот перечень оказался неопределенным.

Согласно статье 2 Закона о землеустройстве объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, а также части таких территорий. Толкование этой нормы оказывается неоднозначным. С одной стороны, как уже указывалось, отсутствие в установленном законом перечне объектов землеустройства объектов земельных отношении не соответствует пониманию землеустройства как института земельного законодательства и права. С другой стороны, из статей 1–3, 6 и 68 ЗК РФ прямо следует, что землеустройство может проводиться на всей территорий Российской Федерации. А сам перечень составлен так, что к объекту землеустройства может быть отнесена любая часть земельного пространства Российской Федерации. Следовательно, отсутствие указания на земельные участки, территории, зоны как на объекты землеустройства не означает невозможность проведения в отношении них землеустроительных работ.

Таким образом, в XXI веке сложилась ситуация, при которой землеустройство остается признанным исторически сложившимся организационным и правовым институтом упорядочения использования земель. Но при этом место этого института в системе иных сформированных в государстве видов и способов управления земельными ре- сурсами, а также организации территорий, рационального использования и охраны земель не конкретизировано. Такая неопределенность в регулировании деятельности по землеустройству резко контрастирует с тем, насколько подробно урегулированы в настоящее время отношения в области кадастровых работ, градостроительного зонирования и территориального планирования. И это произошло не в связи с утратой значения землеустройства в государственном управлении земельными ресурсами. Современное состояние землеустройства связано с рядом обстоятельств, в том числе с ходом и направлениями земельной реформы, когда регулирование приватизации и оборота земель разных видов использования пошло по разному сценарию, с особенностями структурных преобразований исполнительной власти, при котором федеральные органы, для которых землеустройство было основным инструментом управления земельным фондом, были упразднены, а уполномоченные в области государственной земельной политики, учета земель, градостроительства реализуют свои полномочия посредством иных установленных законом инструментов – посредством кадастрового учета, регистрации недвижимости, градостроительного планирования и территориального зонирования. Дублирование функций органов государственной власти и органов местного самоуправления недопустимо. Не последнюю роль сыграли и разногласия при разработке и обсуждении доктринальных концепций управления земельными ресурсами.

Между тем исключение землеустройства из инструментария организации использования земель представляется необоснованным. Ввиду накопленного исторически опыта землеустроительных мероприятий и специфики земли как объекта отношений для развития института имеется ряд объективных причин 26.

В то же время с даты последних изменений в регулировании землеустройства произошел целый ряд экономических, политических, правовых преобразований. Следовательно, вернуть землеустройству должное содержание и назначение возможно при условии модернизации этого института с учетом современных реалий социально-экономического развития, правового режима земель, целей и задач государственной земельной политики.