Роль земского финансирования в сфере развития благотворительных учреждений Симбирской губернии во второй половине XIX - начале XX в

За последние десятилетия тема благотворительности в России становится вновь актуальной. На сегодняшний день большое внимание уделяется государственной поддержке в сфере развития благотворительных учреждений. Им оказывается разнообразная организационная и финансовая помощь. Согласно ст. 15 федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных органи- зациях» источниками формирования имущества благотворительной организации могут являться: взносы учредителей благотворительной организации; членские взносы (для благотворительных организаций, основанных на членстве); благотворительные пожертвования, в т.ч. носящие целевой характер (благотворительные гранты); доходы от внереализационных операций, включая доходы от ценных бумаг; поступления от деятельности по привлечению ресурсов (проведение кампаний по привлечению благотворителей и добровольцев, включая организацию развлекательных, культурных, спортивных и иных массовых мероприятий, проведение кампаний по сбору благотворительных пожертвований, проведение лотерей и аукционов, реализацию имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями); доходы от разрешенной законом предпринимательской деятельности1.

Однако следует учесть, что в истории страны уже был подобный опыт решения социальных проблем, связанных с поддержкой неимущих и нуждающихся слоев населения, – органами земского самоуправления во второй половине XIX – начале XX в.

Земство как институт местного самоуправления было введено Положением 1864 г. В Симбирской губернии земская реформа стала реализовываться со второй половины 1865 г.2 Именно к земским учреждениям перешла «в наследство» часть местных благотворительных учреждений Российской империи. До реформы важную роль в реализации социальной политики на местах играли приказы общественного призрения – особые местные органы государственной помощи. В их ведение входила в т.ч. организация благотворительной помощи населению. Приказы брали под свой контроль устройство народных школ, больницы, госпитали, дома умалишенных и неизлечимых больных, богадельни, сиротские и смирительные дома.

За почти 100 лет своего существования, с момента их организации в период правления Екатерины II, приказы накопили огромный опыт в деле поддержки различных слоев населения. Приказы общественного призрения – это особые органы власти, не зависевшие от губернских инстанций и подчинявшиеся непосредственно верховной власти и Сенату. Они были созданы в 40 из 55 губерний Российской империи. Во главе приказов стояла коллегия в составе губернатора, городского головы, предводителя дворянства и 6 (с 1861 г. – 3) членов-заседателей от дворян, купечества, государственных крестьян. Приказы общественного призрения находились под непосредственным контролем Министерства внутренних дел. Главными принципами функционирования приказов с самого момента их существования были самостоятельность местных благотворительных учреждений, привлечение к управлению местного населения, финансовая поддержка государства3.

В Симбирской губернии приказ общественного призрения был создан в 1780 г. В сферу его деятельности входили больницы, дома умалишенных, богадельни, сиротские, смирительные и работные дома.

Для социальных учреждений, подконтрольных приказам, была разработана своя система финансирования. На организацию системы социальных учреждений каждому приказу было единовременно отпущено 15 тыс. руб. К 1862 г. сложилась финансовая структура приказов, состоявшая из следующих видов капиталов: собственный, правительственный, благотворительный, апелляционный, судебный, частный капиталы. Приказы могли привлекать средства из дополнительных источников финансирования, в частности за счет прибыли от банковских операций, частных пожертвований и доходов от самостоятельной хозяйственной деятельно- сти. Благодаря этому приказы получили возможность участвовать в различных кредитных операциях. За первые 50 лет своей деятельности их собственный капитал составил 25 млн. руб.1

Симбирский приказ общественного призрения не был исключением. Он быстро стал увеличивать сумму своих капиталов. Благодаря банковским операциям его капитал к 1850 г. составил 170 000 руб.; к 1861 г. – 1 686 468 руб. Причем до 1859 г. постоянно возрастали и суммы государственного финансирования социальных учреждений симбирского приказа, и прибыль приказа по банковским операциям2.

Таблица 1

Ведомость о состоянии заведений приказа общественного призрения в Симбирской губернии за 1861 г. ³

Таким образом, в результате деятельности приказа общественного призрения в Симбирской губернии к 1861 г. насчитывалось всего 13 благотворительных заведений, оказывавших помощь 3 820 жителям, что составляло весьма незначительный процент от общей численности населения губернии (см. табл. 1). Такая тенденция была характерна для большинства губерний страны. В 1862 г. в ведении всех российских приказов находилось всего 768 благотворительных учреждений, обслуживающих 181 558 жителей [Ильинский 1908: 14]. В губерниях Российской империи в дореформенный период складывалась ситуация нехватки благотворительных заведений и обществ.

В ходе реформ было принято решение о ликвидации системы приказов общественного призрения. Своим указом Александр II в 1864 г. утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, согласно которому ведущим звеном в системе обязательных общественных благотворительных учреждений становилось земство. Помимо хозяйственных функций (строительство и содержание местных дорог, школ, больниц, богаделен, организация продовольственной помощи населению в неурожайные годы), органы земского самоуправления получили ряд полномочий в социальной сфере, включая систему благотворительной помощи социально незащищенным слоям населения. Одной из главных задач, стоявших перед земствами в начале их деятельности, был поиск дополнительных источников финансирования.

Капитал ликвидированного приказа общественного призрения был передан земским учреждениям в размере 6,5 млн руб. В результате продуманной финансовой политики земств к 1890-м гг. он увеличился до 8,5 млн руб. [Веселовский 1914: 257]. В Симбирской губернии размер капитала приказа общественного призрения составил 367 332 руб. Сумма, полученная по процентам по данному капиталу, могла быть использована только на благотворительные цели, на содержание земских богоугодных заведений1.

Вторым источником финансирования стали суммы, полученные земством от обложения недвижимого имущества земским сбором. К 1906 г. данный источник составлял 71,9% всего дохода. В связи с тем, что методы оценки недвижимости Министерство внутренних дел и Министерство финансов еще только разрабатывали, было принято решение, что земские сборы с недвижимости не должны превышать 3% [Фирсов 1999: 110].

К третьему источнику финансирования следует отнести хозяйственные доходы: а) плату за призрение в различных благотворительных учреждениях людей, обладающих каким-либо имуществом, а также нижних военных и других ведомств чинов и служителей; б) средства от учреждаемых при этих заведениях аптек; в) поступления от фабрик, заводов и других хозяйственных заведений; г) отпуска сверх определенного времени чиновников, получающих жалование из сумм общественного призрения; д) апелляционные суммы за перенос дел в тех местностях, где в полном объеме не были введены в действие Судебные уставы 1864 г.; е) пошлины с грамот на потомственное почетное гражданство (по 60 руб.) и пошлины со свидетельств на личное почетное гражданство (по 30 руб.); ж) денежные средства от продажи имущества банкротов после уплаты всех долгов и расходов; з) товары и вещи, найденные или спасенные с брошенных кораблей, за которыми не явился хозяин; и) часть суммы, вырученной от продажи пригульного скота; к) найденные ворованные вещи, за которыми никто не пришел2. Не все доходы в равной степени пополняли земский капитал, некоторые из них играли незначительную роль.

Особую роль в системе финансирования благотворительных учреждений играл их специальный капитал, который образовывался из частных пожертвований с определенным назначением. В состав специального капитала мог входить неприкосновенный капитал (образовывался за счет поступлений при условии их неприкосновенности). Благотворительное общество по решению общего собрания членов заимствовало данные средства на неотложные нужды. Также по решению всех членов общества формировался запасной капитал. Расходный капитал состоял из поступлений, не входящих в специальный и запасной капиталы. Расходование остальных капиталов осуществлялось также по решению общего собрания посредством утверждения сметы общества на год. Часть средств благотворительные общества могли хранить в государственных процентных бумагах [Абросимова 2003: 78].

За расходованием средств осуществлялся контроль со стороны государственных и местных органов власти. Годовой финансовый отчет составлялся по итогам года и включал два раздела: приход и расход. В первом разделе содержались сведения о составе капиталов общества и об источниках их формирования. Второй раздел включал сведения о расходовании денежных средств по следующим направлениям: постоянные и единовременные пособия (с указанием состава нуждающихся лиц), содержание богоугодных и лечебных заведений, проведение увеселительных мероприятий, содержание членов правления, покупка процентных бумаг, погашение долгов и т.д. Общий отчет включал расходы по всем основным направлениям деятельности общества, в нем указывались следующие сведения: число и виды состоящих в ведении общества заведений; число членов общества; размеры капиталов, сумма общих доходов, расходов, долгов; число лиц, нуждающихся в помощи общества; число отказов в помощи (по недостатку средств, по проверке материального положения, по другим причинам) [Сулакшин и др. 2013: 224].

К началу XX в. была выстроена целая система земских благотворительных учреждений. В период 1905–1917 гг. земства содержали до 100 приютов с годовым числом коек 1 063, 11 сиротских домов, 4 исправительно-воспитательные колонии, 17 тыс. детей призревались в крестьянских семьях. Для престарелых и увечных было открыто 146 богаделен [Павлова 2004: 143].

В Симбирской губернии в 1871 г. земство содержало 15 больниц и лечебниц; в 1885 г. – 31; в 1894 г. – 39; в 1915 г. – 64. Также имелись 4 приемных покоя, 2 амбулатории и 88 фельдшерских пунктов1. Симбирское земство содержало дома умалишенных. Расходы земства на эту сферу увеличились за 30 лет в 2,5 раза2. В рассматриваемый период приоритетным направлением для земских учреждений Симбирской губернии стала помощь детям.

К началу XX в. общая сумма расходов симбирского земства на оказание помощи нуждающимся составляла: в 1901 г. – 21 500 руб.; в 1906 г. – 28 200 руб.; в 1911 г. – 34 300 руб.; в 1914 г. – 42 100 руб.3. Важно отметить, что расходы земских органов самоуправления в губернии на призрение с каждым годом увеличивались. Тенденция к росту сохранялась вплоть до революции 1917 г.

Таким образом, начиная со второй половины XIX в. и до начала XX в., в России отмечалось развитие системы учреждений благотворительности. В исследуемый период были изданы многочисленные законы и установлены правила, благодаря которым социальная политика государства и общественная благотворительность приобрели организованный характер. Значительную роль в этом направлении сыграло земство. Благодаря земскому финансированию в Симбирской губернии во второй половине XIX – начале XX в. сложилась эффективно действующая система помощи нуждающимся.

Статья написана в рамках гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых. Договор № 14.Z56.14.4287-МК.