Российская модель публичной власти: синтез централизма и правового формализма

Проблема организации публичной власти относится к числу фундаментальных вопросов теории государства и права. Классические подходы, сформированные в рамках либеральной конституционной традиции, исходят из представления о разделении властей, федеративном устройстве и автономии местного самоуправления как необходимых элементах демократического правового государства. Вместе с тем практика государственного строительства в различных странах демонстрирует значительное разнообразие моделей, не всегда укладывающихся в названные теоретические схемы [1, С. 112–113]. Российская Федерация

в этом контексте представляет собой особый случай, заслуживающий самостоятельного теоретико-правового осмысления.

Конституционные поправки 2020 года, закрепившие понятие «единой системы публичной власти», существенно изменили институциональный ландшафт российского государства. Принятие Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» закрепило нормативно-правовые основания для интеграции различных уровней власти в единую вертикаль [2]. Эти преобразования актуализировали дискуссию о природе и типологической принадлежности российской модели публичной власти.

В научной литературе сложились различные подходы к осмыслению данных процессов. Ряд исследователей, опираясь на концепцию «сетевого государства» М. Кастельса, рассматривают трансформацию публичной власти в контексте глобальных тенденций перехода от иерархических к сетевым формам управления [3, С. 356–358]. Другие авторы, следуя системной теории Н. Лу-мана, анализируют публичную власть как функциональную подсистему общества [4, С. 188–190]. В отечественной науке проблематика единой системы публичной власти активно разрабатывается в работах С.А. Авакьяна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой [5, С. 6].

В этой статье ставится вопрос: можно ли считать современную российскую модель публичной власти уникальным типом, не сводимым к известным теоретическим конструкциям? Цель исследования – определить типологические характеристики российской модели публичной власти и обосновать ее квалификацию как гибридной. Методологическую основу исследования составляют системный подход, сравнительно-правовой и формально-юридический методы, а также элементы функционального анализа в русле теории Н. Лумана.

Теоретические основания типологии публичной власти

Понятие публичной власти является одним из центральных в теории государства и права, однако его содержание остается предметом научных дискуссий. В классической традиции, восходящей к работам М. Вебера, публичная власть понимается как легитимное господство, осуществляемое посредством бюрократического аппарата в границах определенной территории [7, С. 645–646].

Существенное обогащение теории публичной власти произошло благодаря системному подходу Н. Лумана, который предложил рассматривать политическую систему как аутопойетическую, то есть самовоспроизводящуюся посредством собственных коммуникаций. В этой концепции право выступает не столько инструментом ограничения власти, сколько средством ее структурной дифференциации и самоописания. По мнению Лумана, «политическая система использует право как механизм собственной стабилизации» [4, С. 202]. Данное положение имеет принципиальное значение для понимания российской модели.

Альтернативную перспективу предлагает М. Кастельс в рамках теории сетевого общества. Кастельс вводит понятие «сетевого государства», в котором властные функции распределяются между множеством узлов – от наднациональных до региональных и местных [3, С. 361–364]. Вместе с тем российский опыт свидетельствует о противоположной тенденции: вместо сетевой децентрализации наблюдается укрепление вертикальных связей и интеграция различных уровней власти в единую систему.

В отечественной теории государства и права типология публичной власти традиционно строится на основании критериев территориального устройства, формы правления и политического режима. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «сложившиеся типологии не в полной мере учитывают специфику переходных и гибридных форм государственности» [5, С. 34]. Данное наблюдение актуализирует необходимость разработки новых теоретических инструментов.

Нормативно-правовые основания единой системы публичной власти в России

Конституция Российской Федерации в редакции 2020 года содержит ряд положений, формирующих нормативный каркас единой системы публичной власти. Статья 132 (часть 3) устанавливает, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [2]. Данная норма представляет собой качественное изменение по сравнению с прежней конституционной моделью.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формируют правовые основы функционирования бюрократического аппарата [8; 9]. Анализ данных законов показывает, что система государственной службы построена на принципах единства правовых и организационных основ, что коррелирует с концепцией единой системы публичной власти.

Особое значение имеет Федеральный закон № 414-ФЗ, который детализировал принципы организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Как отмечает Т.Я. Хабриева, «законодательное закрепление единой системы публичной власти направлено на преодоление разрыва между конституционными принципами и практикой государственного управления» [6, С. 18–19]. Следует, однако, заметить, что направленность этого преодоления неоднозначна: фактически оно осуществляется не через расширение федеративных начал, а через усиление централизованного контроля.

Формально-юридический анализ нормативной базы позволяет выявить характерную особенность: правовые акты последовательно воспроизводят терминологию федерализма, разделения властей и самоуправления, одновременно конструируя институциональные механизмы, фактически обеспечивающие вертикальную интеграцию. Это наблюдение подтверждает тезис В.Е. Чиркина о «формальном федерализме» как специфической черте ряда постсоветских государств [10, С. 156–157].

Механизмы взаимодействия централизма и правового формализма

Взаимодействие централизации и правового формализма в российской модели публичной власти осуществляется посредством нескольких механизмов, которые в совокупности формируют специфическую институциональную архитектуру.

Во-первых, это механизм «правовой оболочки», при котором централизованные управленческие решения оформляются в виде нормативных правовых актов, формально соответствующих принципам федерализма и разделения властей. Как справедливо отмечают исследователи, «договорная форма маскирует субординационный характер отношений» [11, С. 87].

Во-вторых, значимым механизмом выступает кадровая вертикаль. Законодательство о государственной службе создает формально единые стандарты для служащих всех уровней, однако фактически система ротации, назначений и ответственности выстроена таким образом, что обеспечивает контроль федерального центра над региональными кадрами. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, формально имеющий координационный ха- рактер, в действительности функционирует как элемент надзорной вертикали [12, С. 234–235].

В-третьих, существенную роль играет бюджетный централизм. Формально бюджетная система России строится на принципах самостоятельности бюджетов и разграничения доходов и расходов между уровнями. Фактически же значительная доля доходов консолидированных бюджетов субъектов формируется за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что создает финансовую зависимость регионов от центра [13].

В-четвертых, следует обратить внимание на механизм нормативной унификации. Федеральный законодатель посредством «рамочных» законов задает обязательные параметры регионального правового регулирования, оставляя субъектам формальное право конкретизации, но фактически сужая пределы их дискреции до минимума.

Описанные механизмы позволяют охарактеризовать российскую модель как систему, в которой правовой формализм выполняет специфическую функцию: он не столько ограничивает государственную власть, сколько обеспечивает легитимацию и институционализацию централизованного управления. В терминологии системной теории Н. Лумана, право в данном случае выступает средством «структурного сопряжения» политической системы с другими подсистемами общества [4, С. 210–212].

Функциональная роль правового формализма: концепция «легитимирующего формализма»

Проведенный анализ позволяет предложить понятие «легитимирующего формализма» как теоретико-правовую категорию для описания функциональной роли права в гибридных моделях публичной власти. Под легитимирующим формализмом предлагается понимать такой режим правового регулирования, при котором нормативные акты, воспроизводящие терминологию и структуру демократических институтов, выполняют преимущественно функцию легитимации фактически сложившегося порядка осуществления публичной власти, а не его ограничения или трансформации.

Данное понятие позволяет провести различие между тремя типами соотношения права и публичной власти. Первый тип – «ограничительный формализм», характерный для либеральных демократий, где правовые нормы действительно выступают пределами государственной власти. Второй тип – «декоративный формализм», при котором правовые нормы носят исключительно фасадный характер и не оказывают влияния на реальные властные отношения (характерен для тоталитарных режимов). Третий тип – «легитимирующий формализм», при котором правовые нормы, не будучи реальными ограничителями власти, тем не менее выполняют значимую функцию: они обеспечивают институциональную предсказуемость, создают основания для разрешения внутриэлитных конфликтов и поддерживают международную легитимность государства [14, С. 45–47].

Российская модель, по нашему мнению, относится именно к третьему типу. Конституционные нормы о федерализме, разделении властей и местном самоуправлении не являются пустыми декларациями – они определяют институциональную структуру, задают рамки взаимодействия субъектов и формируют юридический язык управленческой коммуникации. Вместе с тем эти нормы не препятствуют фактической централизации, а, напротив, обеспечивают ее правовое оформление.

Сравнительный анализ показывает, что элементы легитимирующего формализма обнаруживаются и в других государствах. Однако российская модель отличается большей степенью институциональной проработанности: формально независимые суды, многопартийная система, выборы различных уровней создают разветвленную инфраструктуру правового формализма, который не сводится к простой декорации [16, С. 312–314].

Выводы

Проведенное исследование позволяет утвердительно ответить на поставленный проблемный вопрос: современная российская модель публичной власти может быть квалифицирована как уникальный тип, не сводимый к известным теоретическим конструкциям. Данная модель характеризуется синтезом политико-административной централизации и развитого правового формализма.

Основные выводы исследования состоят в следующем. Российская модель публичной власти представляет собой гибридную систему, в которой формально закрепленные принципы федерализма, разделения властей и местного самоуправления сочетаются с фактической вертикальной интеграцией уровней власти. Правовой формализм в российской модели выполняет не ограничительную, а легитимирующую функцию. Предложено понятие «легитимирующего формализма» как теоретико-правовой категории, позволяющей отграничить российскую модель от «ограничительного формализма» либеральных демократий и «декоративного формализма» тоталитарных систем. Системно-теоретический анализ показывает, что правовой формализм обеспечивает «структурное сопряжение» политической и правовой подсистем, создавая условия для институциональной устойчивости модели.

Заключение

Горизонтальные и вертикальные связи, существующие между элементами системы публичной власти в Российской Федерации, на современном этапе подвергаются глубокой трансформации. Необходимо не только учитывать происходящие институциональные изменения, связанные с формированием единой системы публичной власти, но и те традиции, которые характерны для российской государственно-правовой системы. Организация публичной власти должна рассматриваться с позиции ее социально-правовой природы, лежащей в основе функционирования государства как целостной системы [15, С. 134136]. Человек в системе публичной власти должен быть защищен; чрезмерная формализация и централизация при утрате содержательных гарантий прав личности могут привести к деформации самих основ правовой государственности. Поэтому юридическая наука должна глубоко изучать вопросы, посвященные трансформации моделей публичной власти, выявляя как положительные моменты в данном процессе – институциональную устойчивость, предсказуемость управления, единство правового пространства, – так и отрицательные – сужение пределов региональной дискреции, ослабление механизмов обратной связи, риски бюрократизации, – а также обозначая возникновение возможных рисков. Все это позволит осуществить наиболее рациональное развитие российской модели публичной власти с учетом современных реалий [15, С. 134–136].

Теоретическая значимость исследования состоит в обогащении категориального аппарата теории государства и права понятием «легитимирующего формализма». Практическая значимость определяется возможностью использования полученных выводов при совершенствовании законодательства о системе публичной власти, а также в образовательном процессе при преподавании дисциплин теоретико-правового цикла.

Ограничения исследования связаны с его преимущественно теоретико-правовым характером. Перспективы дальнейших исследований заключаются в эмпирической верификации предложенной концепции на материале судебной практики и управленческих решений, а также в сравнительном анализе гибридных моделей публичной власти в постсоветских государствах.