Российская практика применения социальной нормы потребления электроэнергии

В связи с завершением процесса реформирования ОАО «РАО “ЕЭС России”» и постепенной либерализацией электроэнергетического рынка в соответствии с планами Правительства РФ особенно актуальным становится вопрос защиты интересов потребителей и прежде всего населения.

В России решением данного вопроса, начиная с 1990-х гг., являлось перекрестное субсидирование – практика регулирующих органов, когда для крупных промышленных предприятий тариф на электроэнергию был установлен на более высоком уровне, чем для населения. Одним из самых существенных негативных последствий перекрестного субсидирования стало увеличение себестоимости изготовляемой продукции как у промышленных потребителей, так и у коммунальных предприятий, потребляющих электроэнергию, воду и тепло по завышенным тарифам. Предприятия, как правило, закладывают завышенные тарифы в цену своей продукции, посредством приобретения которой ее покупатели возмещают завышенные тарифы этим предприятиям. Таким образом, в результате бремя завышенных цен производителями перекладывается на потребителей.

В советские времена перекрестного субсидирования в его сегодняшнем виде не существовало: тарифы на электроэнергию для населения были намного выше, чем для крупных потребителей по причине существенно более высоких затрат на доставку электроэнергии населению по распределительным сетям и неравномерного суточного потребления.

Но сейчас ситуация в отрасли изменилась: создаются новые компании – генерирующие, сетевые, сбытовые и другие; посте- пенно увеличивается объем электроэнергии, продаваемой и покупаемой по нерегулируемым ценам, складывающимся под воздействием спроса и предложения. К 2011 г., согласно планам Правительства России, по свободным ценам будет продаваться 100 % электроэнергии на оптовом рынке, и эта свободная цена будет транслироваться на розничные рынки электроэнергии.

Социальная поддержка населения – обычная практика многих стран, следующих государственной политике устойчивого и справедливого развития. В настоящее время либерализация не касается населения: ему весь объем потребляемой электроэнергии поставляется по регулируемым тарифам, которые во многих регионах ниже экономически обоснованного уровня. Понятно, что при решении проблемы перекрестного субсидирования рано или поздно неизбежна оплата электроэнергии населением по экономически обоснованным ценам. Решить проблему перекрестного субсидирования возможно за счет одномоментного повышения тарифов, однако в этом случае весьма вероятен так называемый «тарифный шок» населения, для которого тарифы по оплате электроэнергии единовременно повысятся в 2 и более раза. Выходом из создавшейся ситуации может стать введение во всех регионах России социальной нормы потребления электрической энергии, в пределах которой население должно получать электроэнергию по льготным тарифам, а сверх нее – по экономически обоснованным. Ведь пока получается так, что при низких тарифах и хорошо обеспеченные потребители получают электроэнергию по льготным ценам. А потребляют они намно- го больше малоимущих. В итоге, по сути дела, субсидируются богатые.

Но гораздо шире социальная норма потребления электроэнергии населением – это социальный тариф или целевые адресные субсидии на оплату услуг электроснабжения – используется во многих странах мира в ходе либерализации электроэнергетической отрасли для оказания социальной помощи населению. Социальная норма электропотребления устанавливается в законодательном порядке и зависит от требований конституции каждой страны. При этом важно создать справедливую систему социальных норм, полностью исключающую возможность получения имущими слоями населения электроэнергии по субсидируемой цене, то есть по цене ниже себестоимости. Ведь малообеспеченные семьи, как правило, более тяжело реагируют на повышение энерготарифов.

Социальная норма потребления электроэнергии определяется как сумма необходимого объема потребления электроэнергии для освещения жилых помещений, пользования бытовыми электроприборами, приготовления пищи с помощью напольных электроплит, отопления жилых помещений и пр.

Идея применения различных уровней тарифов при оплате услуги электроснабжения регулярно возникает в России как на федеральном, так и на региональном уровнях власти. К причинам, по которым эта идея возвращается в федеральное и региональное законодательство, относятся в первую очередь намерение снизить объемы перекрестного субсидирования и попытка обеспечить социальную защиту отдельных категорий граждан.

В новейшей российской истории данная идея реализуется с 1997 года. Именно в этот период времени был принят первый документ Правительства РФ, на основании которого стала применяться особая практика расчета при установлении тарифов на электрическую энергию для населения, учитывающая объем потребления электроэнергии, Постановление № 389 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий».

На уровне федерального законодательства за прошедшие годы менялись подходы к определению объема потребления электроэнергии, оплачиваемого населением по льготным тарифам. В 1997 г. были заложены законодатель- ные основы, предусматривающие разработку и утверждение методических рекомендаций по применению ступенчатых тарифов для населения в зависимости от объемов потребления электроэнергии, когда в рамках определенного объема потребления электроэнергия оплачивалась по пониженному тарифу. Кроме того, «ступенчатые» тарифы предполагалось использовать как временную меру в целях компенсации затрат расходов на оплату электроэнергии для малоимущих слоев населения. Вместе с тем для льготных категорий граждан были предусмотрены нормативы потребления, которые рассчитывались на основании фактического объема потребления электроэнергии. В 1998 г. основой для расчета объема потребления электроэнергии, который бы оплачивался населением по минимальным тарифам, стал объем электроэнергии, необходимый для обеспечения жизнедеятельности (Постановление Правительства РФ № 1444 от 07.12.1998). В 1999 г. было принято Постановление Правительства РФ, на базе которого был установлен минимальный объем потребления электроэнергии для оплаты по минимальным тарифам, в среднем по России составивший 50 кВт∙ч в расчете на одного человека. Он мог корректироваться на региональном уровне с учетом климатических и иных особенностей в диапазоне 46–54 кВт∙ч в расчете на одного человека в месяц.

Начиная с 1999 г. вышеуказанный диапазон – норматив потребления электроэнергии населением – служит расчетной величиной для определения объема льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг, что закреплено в ходе жилищно-коммунальной реформы Постановлением Правительства № 418, принятым в 2000 году.

Но уже в 2003 г. в федеральное законодательство вводится ряд принципиальных изменений, касающихся тарифной политики в отношении населения. Федеральным законом № 38-ФЗ предусматривается возможность государственного регулирования отдельно в отношении электроэнергии, поставляемой населению в пределах социальной нормы потребления и сверх нее. В тот же период времени Постановлением Федеральной энергетической комиссии № 66-э/1 вводятся предельные максимальные уровни тарифов на электроэнергию для населения в границах социально обоснованной нормы месячного потребления электроэнергии. При этом предельные максимальные уровни тарифов на электроэнергию сверх социальной нормы определяются на уровне экономически обоснованных тарифов, но не выше предельных максимальных, установленных вышеназванным постановлением (см. табл. 1).

При этом на федеральном уровне отсутствуют методические разработки, которые являлись бы основанием для установления объема социальной нормы на региональном уровне. Не значится и определение понятия «социальная норма потребления электроэнергии населением».

В результате в регионах сложилась разная практика применения социальной нормы при оплате услуги электроснабжения. На региональном уровне решение этого вопроса зависит в первую очередь от бюджетных воз- можностей и политических установок руководства региона или муниципалитета, но при этом могут не учитываться и такие объективные факторы, как доходы населения и объем потребления электрической энергии.

Практика использования регионами социальной нормы потребления при расчетах с населением за электроэнергию показала, что в ряде случаев понятие «социальная норма» трактуется как норматив потребления.

Так, в период 1996–2006 гг. в семи российских регионах норма, которая использовалась при расчете льгот и субсидий по оплате ЖКУ, называлась «социальной»; применяется этот термин также и для определения объемов потребления в случае отсутствия у населения приборов учета в десяти муниципальных образованиях (см. табл. 2).

Таблица 1

Предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению, по субъектам ЮФО на 2009 г., коп./кВт∙ч *

Регион	Минимальный уровень тарифа населения	Максимальный уровень тарифа населения
Ставропольский край	2,24	2,31
Краснодарский край	2,53	2,57
Волгоградская область	2,04	2,11
Ростовская область	2,37	2,45
Астраханская область	2,13	2,20
Республика Ингушетия	1,96	2,02
Республика Карачаево-Черкесия	2,36	2,44
Республика Дагестан	1,18	1,22
Республика Кабардино-Балкария	2,15	2,22
Республика Калмыкия	2,40	2,48
Республика Чечня	1,29	1,33
Республика Северная Осетия	2,20	2,27

* Источник:

Таблица 2

Сравнение показателя социальной нормы потребления электроэнергии по некоторым регионам РФ

Регион	Социальная норма потребления, кВт∙ч
Республика Дагестан	30
Свердловская область	35
Владимирская область	50
Нижегородская область	50
Читинская область	50
Волгоградская область	50
Красноярский край	75
Приморье	160
Краснодарский край	250
Калужская область	250
Республика Адыгея	250
Тверская область	350

9 0     А.А. Эйсфельд . Российская практика применения социальной нормы потребления электроэнергии

Учитывая опыт применения социальной нормы потребления электроэнергии населением, для оказания ему социальной помощи, а также норматива потребления, используемого в качестве расчетной единицы, можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне следует упорядочить нормативную базу применения социальной нормы, четко отделив ее от норматива потребления.

Помимо этого в настоящее время федеральное законодательство не определяет уровень государственной власти, на котором принимается решение о методике расчета, величине и порядке установления социальной нормы потребления электроэнергии. Вследствие чего представляется, что необходимо осуществить разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросу определения и установления социальной нормы потребления.

Произвольный характер определения социальной нормы приводит как к ее завышению, так и к занижению, что не отражает реальных объемов электропотребления населением и ложится тяжелым бременем на региональные и семейные бюджеты, в то же время не решая проблемы перекрестного субсидирования.

Вместе с тем требуется принять во внимание ряд условий, при которых применение социальной нормы будет действительно отвечать целям защиты населения. Прежде всего это учет региональных особенностей электропотребления, что позволит не допустить дискриминации жителей большинства регионов азиатской части нашей страны, а также жителей крупнейших городов России.

Кроме того, методика определения социальной нормы должна учитывать размер домохозяйства. Таким образом, будут защищены большие семьи, костяк которых составляют домохозяйства с несовершеннолетними детьми. Социальная норма может также учитывать тип устройства для приготовления пищи. Владельцы электрических плит расходуют заведомо больше электроэнергии в домашнем хозяйстве, нежели те, у кого установлена газовая плита.

Таким образом, при определении варианта защиты интересов потребителей, в том числе населения, необходимо, опираясь на международный и российский опыт, разработать соответствующий комплекс мер, учитывающий такие факторы, как уровень доходов и объем потребляемой энергии населением, а также региональные, климатические или сезонные особенности. Это позволит учесть интересы населения в ходе либерализации электроэнергетической отрасли. Представляется, что при разработке нормативной базы для социальной нормы необходимо учитывать, что достижение экономического эффекта в силу изменения порядка определения оплаты электроэнергии не должно сопровождаться всплеском социальной напряженности.

Но даже при повсеместном введении социальной нормы представляется разумным постепенный переход от социальной нормы потребления к адресной бюджетной поддержке только малоимущей категории населения – именно такая практика наилучшим образом зарекомендовала себя в других странах при ликвидации перекрестного субсидирования.