Российский конституционный процесс: история и современность

В этом году исполняется 20 лет со дня принятия российской Конституции. Это одна из самых молодых конституций в мире, но история конституционного процесса в нашей стране насчитывает не одно столетие. Судьба российской Конституции, история ее становления и развития достаточно адекватно отражают сложную, противоречивую судьбу нашего государства. История конституционного развития России подтверждает тот непреложный факт, что конституция в силу самой сущности данного явления представляет собой политико-правовое отражение и порождение социальных противоречий общества в их историческом развитии. Почти всегда активизация конституционного процесса в нашей истории была связана с моментами обострения противоречий.

Пожалуй, впервые говорить о реальных событиях, которые можно трактовать как начало российского конституционного процесса, следует в связи с восхождением на престол Анны Иоанновны зимой 1730 г. Тогда будущей императрице пришлось подписать так называемые «кондиции», существенно ограничивавшие ее власть. Когда об этом стало известно, в российском дворянстве возникло политическое возбуждение, приведшее к созданию нескольких «прожектов» о государственном устройстве, подписанных в общей сложности сотнями дворян. Все эти проекты предусматривали то или иное ограничение царской власти, избрание сословных представительных органов, гарантию некоторых прав личности. Кончилась эта вспышка гражданской активности победой сторонников неограниченного абсолютизма: Анна Иоанновна разорвала уже подписанные «кондиции», большинство авторов «прожектов» были репрессированы, а самодержавный режим в стране сохранился на многие десятилетия. К сожалению, подобные результаты оказались характерными и для многих последующих этапов российского конституционного процесса.

НАУМОВ

Сергей

Новое открытое обсуждение перспектив государственного устройства России состоялось в начале царствования Екатерины II. Екатерине требовалось легитимировать свою власть, полученную в результате переворота. Одним из средств легитимации стал созыв Уложенной комиссии из выборных представителей разных сословий для подготовки нового свода законов. В ходе выборов на местах составлялись наказы депутатам, что вызвало определенную вспышку общественной активности. Комиссия проработала полтора года и была распущена под предлогом начавшейся войны. Фактически единственным результатом работы комиссии, оформленным законодательно, стало присвоение Екатерине титула «великой, премудрой и матери Отечества». Впрочем, в ходе работы высказывались довольно радикальные для того времени предложения. Особо следует отметить проект государственного устройства, внесенный профессором-правоведом С.Е. Десницким. Он предложил ограничить власть монарха избираемым по сословиям сенатом, которому принадлежала бы высшая законодательная и судебная власть. Предлагалось ввести местное самоуправление, суд присяжных, равенство сословий и даже отменить крепостное право. Проект сочли настолько радикальным, что засекретили почти на полтора века: он был опубликован только в 1905 г. Некоторые предложения комиссии были использованы Екатериной, но в целом произошло лишь дальнейшее укрепление самодержавия.

На протяжении XVIII–XIX вв. Россия знала нереализованные конституцион ные проекты П.А. Шувалова, П.А. Строганова и П.И. Панина, М.С. Воронцова и Н.Н. Новосильцева. Затем пришло время достаточно успешных протоконституци-онных преобразований М.М. Сперанского, за которые он сначала был сослан в Сибирь, а к концу жизни вновь вознесен на вершину бюрократической пирамиды.

Наиболее развернутое изложение своих взглядов на грядущее преобразование России М.М. Сперанский представил в знаменитом «Введении к Уложению государственных законов». Именно в этом документе впервые в России была четко сформулирована необходимость внедрения в политическую систему принципа разделения властей при опоре на традиции народного представительства. Смыслом намечаемых преобразований являлись введение в государственную жизнь страны гражданских и политических прав, прежде всего права частной собственности, выборного начала, некоторого ограничения самодержавной власти царя. Квинтэссенцией проекта М.М. Сперанского стала идея привлечения к участию в законотворчестве, судебной и управленческой деятельности народных представителей на различных уровнях.

По существу, конституционный про- ект Сперанского стал наивысшим на тот период достижением российской конституционной мысли. Если бы он был принят императором и проведен в жизнь, то Россия весьма быстро, наверстывая упущен ное историческое время, пошла бы по пути социально-экономического развития в соответствии с запросами века и уже в первой половине XIX в. стала бы конституционной буржуазной монархией. Однако данной возможностью российская монархия не воспользовалась. Из всего проекта царь принял только идею о Государственном совете при императоре как координационном органе с законосовещательными функциями. Традиции самодержавия оказались сильнее социальных запросов времени.

Говоря о российском конституционном процессе, нельзя обойти законодательное творчество декабристов. В конституционных проектах П.И. Пестеля и С.И. Муравьева-Апостола с глубокой трагичностью предстает исконно российское противоречие между политическим авторитаризмом и либеральным реформизмом, которое пытались сгладить декабристы. Декабристы стремились реализовать свои планы силой, а власть, колеблясь и осторожничая, отодвигала их осуществление до «более полного созревания» России. Кто был прав в этом историческом споре в середине 20-х гг. XIX в., судить трудно, но ясно одно: монархия постепенно теряла общественную инициативу, и это была ее главная историческая ошибка.

«Русская правда» П.И. Пестеля, на наш взгляд, должна быть вычленена из череды конституционных проектов того времени. Его программа представляла собой не эволюционную, а революционноэкстремистскую тенденцию переуст-рой-ства России. Именно в ней начинается идеологическое оформление русского радикализма, превратившегося затем в тайные общества 1840-х гг., действия «Земли и воли» и «Народной воли», неча-евщину, новые заговоры, террор и, наконец, в победу большевизма.

Когда наступила эпоха «великих реформ» Александра II, во главу угла конституционных проектов видных представителей правящей элиты вновь был поставлен вопрос о сословном представительстве как важнейшем инструменте снятия социальных противоречий в обществе и его допущении «для некоторого участия в делах законодательства и общего государственного хозяйства».

Ближе всех к реализации политической реформы подошел проект М.Т Лорис -Меликова. Главным в его программе было предложение о привлечении компетент ных представителей дворянства, земств и городов к решению хозяйственных и финансовых вопросов в губерниях. По сути, речь шла о введении в России огра -ниченного народного представительства в законодательной сфере. На полях напро-тив этого пункта Александр II напи-сал: «С этим я совершенно согласен». Окончательный вариант текста указа на этот счет был доложен императору 1 марта 1881 г., еще до рокового выезда на воскрес -ный развод войск в Михайловский манеж. На 4 марта было назначено окончатель-ное обсуждение проекта реформы госу дарственного управления на заседании Совета министров, который и должен был окончательно его утвердить. Но во дво рец Александра привезли уже смертельно раненым. Текст Конституции так и остался лежать на его рабочем столе. А 29 апреля новый император издал свой знаменитый манифест, возвещающий о незыблемо сти принципов самодержавия. На пер вой же странице конституционного про екта М.Т. Лорис - Меликова Александр III написал: «Слава Богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сде лан, и весь этот фантастический проект был отвергнут в Совете министров весьма незначительным меньшинством».

Последний российский император Николай II имел редкое счастье видеть у подножия своего трона двух исключитель-ных для России государственных деятелей: С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, но он нена-видел одного и предал обоих. Вместе с тем именно они указывали монархии пути ее возможного развития и спасения. И когда говорят, что это — судьба, и у страны и ее монарха не было выбора, хочется воз разить: выбор был! Выбор есть всегда... Осенью 1905 г. граф Витте написал в своей известной записке Николаю II «О необходимости политических реформ»: «Наступил момент кризиса. Долг верно -подданного обязывает сказать это честно и откровенно. Наш выбор: или стать во главе охватившего страну движения, или отдать ее на растерзание стихийных сил, за которыми неминуемо наступит дикий разгул самых низменных человеческих страстей»1. Что же подразумевал Витте, и чего требовала практически вся мысля щая и социально активная часть россий ского общества в то время? Конституцию! «Конституцию — в смысле общения царя с народом на почве разделения законода тельной власти, бюджетного права и кон троля за действиями администрации», — писал Витте.

Около ста лет назад Манифест 17 октября 1905 г., воспринятый обществом как пред -шественник грядущей русской консти туции, провозгласил, наконец, в России некоторые буржуазно демократические свободы. Однако декабрьское восстание в Москве и ряде других городов России круто изменило обстановку. Оно прак тически поставило государство на грань полного краха. Но царь Николай II так и не нашел в себе силы пойти на конкрет ное политическое и правовое самоограни чение своей власти во имя спасения дина стии и страны. К сожалению, правящая элита старой России так и не смогла спло титься вокруг П.А. Столыпина, а посему исторический шанс эволюционного раз вития демократии был упущен.

Противоречивость российской исто рии отразилась в том факте, что первая Конституция страны была провозгла шена большевиками, установившими затем на десятилетия тоталитарный режим. Надо отдать должное большеви кам: они за 8 месяцев решили задачу, с которой царская власть не могла спра виться больше столетия. Уже в январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов провозгласил Декларацию прав трудяще гося и эксплуатируемого народа, явив шуюся своеобразным протоконституци онным документом. Одновременно съезд определил подготовку конституции в качестве одной из первоочередных задач новой власти. В апреле 1918 г. начала работу конституционная комиссия во главе с Я.М. Свердловым. Комиссия рас -смотрела три проекта: большевистский, эсеровско максималистский и проект профессора М.А. Рейснера. Оппоненты большевиков в первую очередь стреми лись не допустить включения в конститу цию положений о диктатуре пролетариата и полновластии Советов. Однако, обла дая абсолютным большинством в комис сии, правящая партия обеспечила победу своей позиции. Окончательная доработка проекта конституции для представления его V Всероссийскому съезду Советов осуществлялась специальной комиссией ЦК РКП(б) во главе с В.И. Лениным. По предложению В.И. Ленина в текст кон -ституции была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также добавлен ряд статей. 10 июля 1918 г. съезд Советов принял Конституцию, закрепившую принципы организации советской власти, форму правления, тер -риториальное устройство, отношения вла сти и народа, государственные символы. Это был первый в истории Российского государства Основной закон, представ ленный в едином нормативном акте.

Принятие первой российской Конституции, несомненно, было важным политико правовым шагом. В ней про возглашались республиканская форма правления, выборность основных орга-нов государственной власти, федера тивное устройство государства. За тру -дящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально экономические права, а также равенство в правах независимо от пола, расы и нацио нальности. Вместе с тем Основной закон закреплял создание сугубо централизован -ного государства, отрицал принцип разде ления властей, официально провозглашал неравенство по социальному признаку (некоторые категории населения вообще лишались ряда политических прав), вво дил всеобщую трудовую повинность, предполагал нарушение прав личности на основе классовых интересов. Следует заметить, что Конституция фактически никак не определяла роль коммунисти ческой партии, которая к тому времени уже была реальным стержнем всей поли тической системы. В принятой в 1924 г. Конституции СССР, которая принципи ально мало отличалась от Конституции 1918 г., особая роль компартии также не упоминалась.

К середине 30-х гг. во всех сферах жизни советского общества произошли ради кальные изменения. Официально было провозглашено построение основ социа лизма в СССР. Сложившаяся система имела уже мало общего с той моделью, которая была закреплена в Конституции 1924 г. Учитывая новую ситуацию, ЦК ВКП(б) в начале 1935 г. принял решение о внесении изменений в Конституцию, отражающих трансформацию советского общества. Для этого в феврале 1935 г. со здается Конституционная комиссия из 31 чел. во главе с И.В. Сталиным. В процессе работы комиссия пришла к выводу о необ ходимости создания новой Конституции.

Примерное содержание новой Конституции, ее структура были изложены И.В. Сталиным в письме В.М. Молотову от 26 сентября 1935 г.1 Согласно сталинским наметкам, документ должен был состоять из 7 разделов и отражать происходившие в обществе перемены. Составленный в соответствии с пожеланиями вождя про ект конституции был опубликован 12 июня 1936 г. во всех газетах страны, а затем пере -издан отдельной брошюрой на 100 языках народов Советского Союза для всенарод ного обсуждения.

Всенародное обсуждение конститу ции стало одним из заметных внутри политических событий 1930-х гг. Опубликование проекта конституции вызвало шквал писем с мест на имя Сталина и других советских руководите лей. В этих письмах часто звучали слова надежды и благодарности, но были и дру гие мнения. Всего в те дни в журналы, газеты, партийные и советские органы пришло примерно 2 млн писем с отзы вами о проекте конституции, а в обсуж дении конституции приняли участие 55% взрослого населения страны.

Новая Конституция СССР была утверждена VIII (Чрезвычайным) съездом Советов 5 декабря 1936 г. Она существенно меняла систему государственного устрой ства. Упразднялись съезды Советов всех уровней, а вместо них учреждались регу лярно функционировавшие Советы. Со ответственно, вместо многоступенчатых выборов вводились прямые выборы насе лением каждого из Советов. Совнарком лишался законодательных прав, но зато расширялись его права по отношению к республиканским правительствам.

Новая Конституция по сравнению с прежней включала значительно больше общедемократических свобод. К примеру, впервые в истории России вводилось все общее, прямое, тайное избирательное право. Также впервые на высшем законо-дательном уровне фиксировалась непри косновенность личности. Всем гражданам гарантировалась свобода совести, слова, печати, собраний, митингов, демонстраций. А право на труд законодательно закреплялось впервые в мировой истории. Существенное значение имело закрепление других социально-экономических прав: на отдых, на образование, на материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности. Не случайно поэтому Конституция 1936 г. была высоко оценена за рубежом, а французский писатель Р. Роллан считал, что ее принятие – «это установление настоящей демократии». Уже в день опубликования проекта конституции, 12 июня 1936 г., американское посольство отослало госсекретарю в Вашингтон телеграмму, в которой говорилось, что советская Конституция создает впечатление наиболее либерально окрашенного документа и наглядно демонстрирует отставание в данном вопросе западных демократий.

К сожалению, многие демократические положения, записанные в Конституции 1936 г. (особенно относившиеся к политической сфере), вступали в противоречие с советской действительностью. В новой Конституции впервые законодательно закреплялась ведущая роль Коммунистической партии. Согласно ст. 126 партия определялась как «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Уже в 1930-х гг. это положение Конституции вызывало немало нареканий и комментариев. Наверное, наиболее ярко расхождение между содержанием Конституции и политической практикой проявилось в провозглашении права на неприкосновенность личности накануне репрессий 37-го года. Достаточно напомнить, что из 31 члена Конституционной комиссии 17 были репрессированы.

Следующая конституционная эпопея началась в 1961 г. по инициативе Н.С. Хрущева, а итог был подведен через 15 лет Генеральным секретарем ЦК КПСС Л.И. Брежневым. 7 октября 1977 г. на Внеочередной 7-й сессии Верховного Совета была принята новая Конституция СССР. Она сохранила определенную преемственность по отношению к предшествующим конституциям (1918, 1924, 1936 гг.). Принятие нового Основного закона, с одной стороны, зафиксировало перемены, происшедшие в советском обществе за 40 лет, а с другой – выступало своеобразной идейно-политической компенсацией за провал Программы партии, обещавшей построение материальнотехнической базы коммунизма к 1980 г.

Конституция провозглашала построение развитого социалистического общества и создание общенародного государства вместо диктатуры пролетариата. С идеологической точки зрения это были принципиально важные изменения, но для реальной жизни большее значение имели конкретные статьи, закреплявшие новые гражданские права: право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство, на критику действий государственных и общественных организаций и т.д. Закреплялись права на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры, свободу творчества. За всеми союзными республиками признавалось право выхода из состава СССР, а также право законодательной инициативы в высших органах власти Союза. Наконец, в Основном законе была четко зафиксирована та реальная роль, которую играла Коммунистическая партия в советском обществе. Если в Конституции 1936 г. о руководящей роли компартии говорилось только в ст. 126, то в новом документе уже в ст. 6 прямо констатировалось: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

Во многих отношениях Конституция 1977 г. могла бы служить другим странам образцом для подражания, но главным ее недостатком было расхождение между декларированными принципами и политической практикой. Выборы без выбора, идеологический монополизм, нарушение свободы совести и т.п. продолжали оставаться характерными чертами советского общества. Таким образом, история российского конституционализма наполнена причудливым переплетением самых сложных, нередко, казалось бы, внутренне несовместимых политико-правовых тенденций. Весьма противоречивым оказался и новый, современный этап российского конституционализма.

Необходимость в новой Конституции стала очевидной уже в конце 1980-х – начале 1990-х гг. К ней подвели объективные причины, связанные не только с кризисом социалистическою строя, но и с начавшимся поиском государственноправовой модели развития зарождающегося «в муках» демократического правового государства. Первые демократические выборы 1989 и 1990 гг. создали политическую трибуну, с которой была не только заявлена идея о необходимости новой Конституции, но и предприняты первые шаги к ее материализации. На I Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 г. была образована Конституционная комиссия во главе с Б.Н. Ельциным.

В 1990–1992 гг. работа над проектом конституции фактически осуществ-лялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось созданной Верховным Советом Конституционной комиссией, где в конечном итоге пытались придать легитимность политическим идеям Р. Хасбулатова и О. Румянцева, соединить прошлое – «советскую модель» – с парламентской республикой. Ряд положений, апробированных Конституционной комиссией, стали важным материалом для будущей конституции. Второе направление отличалось стремлением создать новую конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием сиюминутных потребностей той или иной ветви власти. Только в 1992 г. в Конституцию было внесено около 300 поправок.

В апреле 1993 г. президент России Б. Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом конституции, назвал следующие: «Государство сменило не только свою “юридическую личность”, но и общественный строй... а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной Закон тянет государство назад, в прошлое. ‹…› Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной Закон».

Известно, что ныне действующая Конституция РФ является результатом длительной общественной дискуссии. В основу обсуждения были положены, с одной стороны, президентский проект, созданный весной 1993 г. по указанию первого президента РФ Б.Н. Ельцина, а с дру- гой – проект конституции, разра ботанный Конституционной комиссией Российской Федерации по решению Съезда народных депутатов РСФСР. Однако события октября 1993 г. нарушили эволюционное течение конституционного процесса и позволили президентской стороне реализовать, прежде всего, свой подход.

В год 20-летия российской Конституции, не останавливаясь подробно на ее основных моментах, отметим одно: реализация всех заложенных в ней положений позволила бы нам создать едва ли не самое справедливое общество на земле. Фактически данный Основной закон вобрал в себя все основополагающие принципы, необходимые для строительства самого прогрессивного госу-дарства. Говоря словами великого российского философа и патриота Ивана Ильина, новая Конституция России совместила в себе все преимущества автори тарного строя с преимуществами демократии, устраняя внутри себя опасности первого и недостатки второй.

К сожалению, как это было и раньше, не все реалии российского политического процесса соответствуют положениям Конституции. Видимо, поэтому в нашем обществе не прекращается дискуссия по поводу необходимости внесения изменений в Основной закон страны. Эти предложения охватывают систему разделения властных полномочий как по горизонтали (между различными ветвями власти), так и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). В центре внимания российской общественности находятся вопросы совершенствования конституционных положений относительно разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, реорганизации местного самоуправления, обеспечения единства правового пространства на всей территории страны, проведения реформы государственного управления и т.п.

Говорить об изменении Конституции России сейчас можно и нужно, но подходить к данному процессу следует весьма взвешенно и обдуманно, четко планируя этапы предстоящей конституционной реформы, просчитывая все возможные результаты нарушения нынешней хрупкой стабильности. Конституционная реформа, безусловно, затрагивает интересы всего нашего общества, поэтому она должна стать результатом социального и политического согласия во имя будущего нашей великой и единой Родины.

Президент России В.В. Путин, говоря о перспективах конституционного про -цесса, отметил: «Для России нет и не может быть другого политического выбора, кроме демократии. При этом хочу сказать и даже подчеркнуть: мы раз деляем именно универсальные демокра тические принципы, принятые во всем мире. Однако российская демократия — это власть именно российского народа с его собственными традициями народного самоуправления, а вовсе не реализация стандартов, навязанных нам извне. <...> Мы должны уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосред-ственного народовластия, в том числе речь о праве народной законодательной инициативы...» При этом «единство, целостность и суверенитет России безу словны. Любые проявления сепаратизма и национализма должны быть абсолютно исключены из политической повестки»1.

Конституция — это всего лишь доку -мент. Пусть даже основной документ, как принято его называть, но реализу ется он в конкретном обществе и кон кретными людьми. И зрелостью людей в конечном итоге определяется то, как воплощаются в жизнь основные положе ния Конституции, какие изменения вно сятся в нее по ходу р азвития общества. Ведь не конституция предопределяет характер общества, а уровнем развития общества предопределяется характер конституции.

Один из выдающихся государственных деятелей России С.Ю. Витте в докладной записке Николаю II о необходимости политических реформ писал более 100 лет назад: «Принципы правового порядка воплощаются лишь постольку, поскольку население получает к ним привычку — гражданский навык. Сразу приуготовить страну со 135 - миллионным разнородным населением и обширнейшей администра цией, воспитанными на иных началах, к восприятию и усвоению норм правового порядка не по силам никакому прави тельству. Вот почему далеко не достаточно власти выступить с лозунгом граждан ской свободы. Чтобы водворить в стране порядок, нужны труд, неослабевающая твердость и последовательность». Такое впечатление, что эти слова произнесены в сегодняшнее время...