Российское законодательство о публичных акционерных обществах: прошлое и настоящее

Под законодательством о публичных акционерных обществах (ПАО) в узком смысле понимаются федеральные законы, в широком – совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение ПАО. В ус- ловиях введенных ограничений российский законодатель вынужден был принять экстраординарные меры, направленные на сохранение работоспособности органов ПАО. Принятые меры определены как федеральными законами, так и нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и Центробанка РФ.

Периодизация российского законодательства о публичных акционерных обществах

В своем становлении и развитии российское законодательство о ПАО прошло несколько этапов.

Первый этап – начало 90-х годов прошлого века – 1994 г. – становление российского акционерного законодательства, характеризующееся делением акционерных обществ на закрытые и открытые. Последние рассматривались как аналог ПАО.

Первые российские законодательные акты об акционерных обществах, принятые в начале 1990-х годов, не определяли правовое положение ПАО.

Первый российский нормативный правовой акт – Положение об акционерных обществах, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСФ 25 декабря 1990 г. № 6011 (далее – Положение № 601) – закрепляло деление акционерных обществ на открытые и закрытые. В соответствии с ним «общество может быть открытым или закрытым, что отражается в уставе. Акции открытого общества могут переходить от одного лица к другому без согласия других акционеров. Акции закрытого общества могут переходить от одного лица к другому только с согласия большинства акционеров, если иное не оговорено в уставе» (п. 7).

В последующем деление акционерных обществ на открытые и закрытые было закреплено Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», вступившим в силу с 1 января 1996 г.2, а также ГК РФ.

Положение № 601 и первая редакция Федерального закона «Об акционерных обществах» были ориентированы на американское корпоративное законодательство. По сути, с Положения № 601 происходит в некотором роде «американизация» складывающейся системы российского корпоративного управления и отход от более близкого российскому правопорядку германского варианта управления акционерными обществами. Достаточно сказать, что с Положения № 601 в российском корпоративном законодательстве прочно закрепилось понятие «совет директоров», который рассматривается как высший орган управления общества в промежутках между общими собраниями, решающий все вопросы деятельности общества, если они не отнесены к исключительной компетенции общего собрания акционеров.

Развитие законодательства об акционерных обществах происходило под сильным влиянием приватизационного законодательства. Первые российские открытые акционерные общества были созданы в процессе преобразования государственных предприятий в акционерные общества в соответствии с приватизационным законодательством. Акционерами таких обществ наряду с государством являлись работники бывших государственных предприятий, имевшие право приобретать акции создаваемого акционерного общества на льготных условиях. Такие акционерные общества отличались распыленным акционерным капиталом и, как результат, слабыми механизмами управления. В этом отношении они напоминали американские корпорации с большим количеством мелких акционеров.

Период 1992–1993 гг. знаменовался хроническими задержками и невыплатами заработной платы. Работники, став акционерами акционерного общества, не понимали сути происходящих изменений и, желая получить хоть какие-нибудь средства, продавали принадлежащие им акции. В этот период начинается практически не регулируемая законодательством массовая скупка акций у работников-акционеров.

Второй этап в развитии законодательства о ПАО – 1994–2014 гг. С 1 января 1994 г. вступила в силу гл. 4 ГК РФ3, с 1 января 1996 г. – Федеральный закон «Об акционерных обществах», а с 25 апреля 1996 г. – Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»4, который определял требования к регистрации ценных бумаг и к раскрытию информации на рынке ценных бумаг. В последующие годы, особенно в начале 2000-х, в акционерный закон вносятся многочисленные изменения, имеющие выборочный, непоследовательный характер. С одной стороны, принимаются изменения и дополне- ния, направленные на обеспечение и защиту прав и интересов миноритарных акционеров. В частности, в акционерный закон включается положение об избрании членов совета директоров кумулятивным голосованием, вводятся в оборот «дробные» акции. С другой стороны, вносятся изменения, имеющие диаметрально противоположное действие, расширяющие свободу менеджеров, не являющихся акционерами, и тем самым ущемляющие интересы акционеров. Например, Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акционерных обществах»» было установлено, что членом совета директоров может быть только физическое лицо, в том числе и не акционер.

Ситуация, сложившаяся к началу 2000х годов, свидетельствовала о том, что акционерные общества с большим числом миноритарных акционеров становятся слабоуправляемыми и подверженными не только корпоративным захватам, но, прежде всего, корпоративному шантажу со стороны все тех же миноритарных акционеров. В связи с этим необходимы были меры, направленные на повышение управляемости акционерного общества. Иными словами, в связи с проявлением различных форм корпоративного шантажа со стороны миноритарных акционеров необходимо было защитить само акционерное общество от акционеров, а не акционеров от общества.

На повышение управляемости акционерными обществами был направлен Федеральный закон от 5 января 2006 г. № 7-ФЗ5, который включил в акционерный закон гл. Х1.1 о вытеснении миноритарных акционеров, то есть о порядке приобретения 30 % акций открытых акционерных обществ. Следует отметить, что процесс «вытеснения» миноритарных акционеров, несмотря на ряд определений Конституционного Суда РФ, прошел достаточно спокойно. Более того, в результате «вытеснения» многие акционерные общества сумели избавиться от «потерянных» акционеров, известив их о выкупе акций по адресу, имевшемуся у регистратора, и перечислив де- нежные средства за выкупленные у них акции в депозит нотариуса.

Большую роль в развитии акционерного законодательства сыграл Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», получивший название «антирейдерский»6. В законе были закреплены принципиально новые и важные положения, кардинально изменившие правоприменительную практику в сфере корпоративных отношений. Были установлены сокращенные сроки исковой давности для обжалования решений общего собрания акционеров, определены решения общего собрания акционеров и решения совета директоров, являющиеся ничтожными, не имеющими силы независимо от обжалования их в судебном порядке. Также был установлен судебный контроль и расширена возможность акционера при наличии соответствующих оснований обращаться в суд с требованием о понуждении общества включить предложенный вопрос в повестку дня общего собрания акционеров, о понуждении к проведению внеочередного общего собрания акционеров, о включении в список кандидатов для избрания в органы акционерного общества. Кроме того, закон закрепил право акционеров обжаловать в судебном порядке не только решения общих собраний акционеров, но и решения совета директоров и коллегиального исполнительного органа акционерного общества.

Третий этап в развитии законодательства о публичных акционерных обществах начался с сентября 2014 г., в связи со вступлением в силу так называемой «корпоративной части» ГК РФ, в соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»7.

В ГК РФ были внесены принципиально важные новые статьи о корпоративных юридических лицах (ст. 65.1), о правах и обязанностях участников корпорации (ст. 65.2) и об управлении в корпорации (ст. 65.3). По сути, ГК РФ закрепил легальное определение понятия «корпоративное юридическое лицо (кор- порация)», что в некоторой степени поставило точку в многочисленных доктринальных спорах о понятии корпорации. Этим же законом было отменено деление акционерных обществ на открытые и закрытые и включены нормы о публичных и непубличных обществах (ст. 66.3) и о публичном акционерном обществе (ст. 97). Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ в акционерный закон были внесены изменения, направленные на приведение его положений в соответствие с ГК РФ в части статуса публичного и непубличного акционерного общества8.

После внесенных в 2014 г. в ГК РФ изменений происходит формирование и своего рода «накопление» нормативно-правового материала, обеспечивающего регулирование правового положения ПАО. При этом наблюдается определенный отход от «американизма» и возврат к европейской (прежде всего немецкой) системе регулирования корпоративных отношений и корпоративного управления.

Развитие законодательства о публичных акционерных обществах в условиях санкционных ограничений

В течение 2022–2023 гг. развитие законодательства о публичных акционерных обществах происходит в экстраординарных условиях, обусловленных введением ограничительных мер [1].

Определенные меры в сфере регулирования корпоративных отношений, направленные прежде всего на сохранение системы корпоративного управления, обеспечение эффективной работы стратегического органа ПАО – совета директоров (наблюдательного совета), были определены двумя федеральными законами – от 14 июля 2022 г. № 292-ФЗ9 и от 19 декабря 2022 г. № 519-ФЗ10. В этих целях закон № 519-ФЗ допускает возможность образования совета директоров ПАО на срок до третьего годового общего собрания акционеров с момента избрания. Так, акционеры «Газпрома» на прошедшем 30 июня 2023 г. заочном годовом собрании избрали новый состав совета директоров. Впервые он избран не на один, а сразу на три года. «Совет директоров «Газпрома» сформирован на срок до третьего годового Общего собрания акционеров компании с момента избрания. Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством», – отмечается в сообщении ПАО11.

Кроме того, до 31 декабря 2023 г. предусмотрена возможность не создавать совет директоров (наблюдательный совет) в акционерном обществе по решению общего собрания, если в отношении акционерного общества иностранными государствами и международными организациями введены ограничительные меры, даже если образование совета директоров (наблюдательного совета) предусмотрено законодательством Российской Федерации или уставом такого акционерного общества. В этом случае функции совета директоров (наблюдательного совета) осуществляет коллегиальный исполнительный орган общества (при наличии), а в его отсутствие – единоличный исполнительный орган акционерного общества.

Федеральным законом от 7 октября 2022 г. № 381-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена возможность приобретения публичным обществом размещенных им акций на организованных торгах для достижения определенной (определенных) цели (целей) в соответствии с программой приобретения акций, которая утверждается решением общего собрания акционеров или совета директоров, если данный вопрос отнесен к его компетенции уставом ПАО12. Так, совет директоров крупнейшего в России золотодобытчика ПАО «Полюс» выделил ₽579 млрд на выкуп 30 % собственных акций (buy-back). «Одобрение программы приобретения акций отражает уверенность совета директоров в долгосрочных перспективах развития компании и фундаментальных показателях ее деятельности, – говорится в сообщении. – Приобретенные акции будут использованы для финансовых и коммерческих целей «Полюса» и его дочерних обществ». Выкупленные акции могут использоваться в качестве «встречного предоставления» для потенциальных сделок слияний и приобретений, в рамках возможных размещений на рынке капитала, а также финансирования долгосрочных проектов развития потенциальными инвесторами и для других корпоративных целей13.

Кроме федеральных законов некоторые экстраординарные меры по регулированию деятельности ПАО определены указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Так, Указом Президента РФ от 25 апреля 2023 г. № 302 (в редакции от 16 июля 2023 г.) «О временном управлении некоторым имуществом» установлено, что в случае изъятия российских активов за рубежом предусматривается передача во временное управление иностранных активов в России. Временным управляющим в этом случае назначается Росимущество. По предложению Росимущества Президент может назначить временным управляющим и иное лицо. В соответствии с данным указом введено временное управление Росимущества по пакетам акций ПАО «Юнипро», ПАО «Фортум», АО «Данон Россия»14.

В связи с введенными после февраля 2022 г. санкционными ограничениями Правительством РФ был принят ряд постановлений, дающих право эмитентам не раскрывать «чувствительную» корпоративную информацию. Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2023 г. № 1102 «Об особенностях раскрытия и (или) предоставления информации, подлежащей раскрытию и (или) предоставлению в соответствии с требованиями Федерального закона «Об акционерных обществах» и Федерального закона «О рынке ценных бумаг»» определены случаи, при которых эмитенты ценных бумаг вправе осуществлять раскрытие и (или) предоставление информации, подлежащей раскрытию (в том числе в проспекте ценных бумаг) и (или) предоставлению, в соответствии с требованиями указанных законов вне зависимости от целей и форм раскрытия и (или) предоставления в ограниченном составе и (или) объеме, а также определен перечень информации, которую эмитенты вправе не раскрывать и (или) не предоставлять, и лиц, информация о которых может не раскрываться и (или) не предоставлять-ся15. В новый перечень включены в том числе: сведения о составе органов управления и контроля за финансово-хозяйственной деятельностью эмитентов, информация об аффилированных лицах и дочерних организациях, финансовых вложениях, операциях в иностранной валюте, сделках, включая данные о том, что такие сделки не совершались.

Таким образом, после 2014 г. законодательство о ПАО практически сложилось и представлено, прежде всего, ГК РФ (ст. 97), федеральными законами об акционерных обществах и рынке ценных бумаг. В целом данное законодательство имеет императивный характер, что обусловлено положением ПАО и привлечением неограниченного круга потенциальных инвесторов, права и законные интересы которых могут быть нарушены.

Императивный характер законодательства о публичных акционерных обществах

ГК РФ устанавливает только основные требования, касающиеся правового положения ПАО. Законом об акционерном обществе предусматриваются дополнительные требования как к порядку приобретения обществом статуса публичного, так и к управлению ПАО. Так, с 1 января 2021 г. совет директоров (наблюдательный совет) ПАО обязан формировать комитет по аудиту для предварительного рассмотрения вопросов, связанных с контролем за финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе с оценкой независимости аудитора ПАО и отсутствием у него конфликта интересов, а также с оценкой качества проведения аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности общества.

С 1 января 2021 г. в ПАО должны быть организованы управление рисками и внутренний контроль. Совет директоров (наблюдательный совет) ПАО утверждает внутренние документы общества, определяющие его политику в области организации управления рисками и внутреннего контроля.

Отдельные требования к деятельности ПАО определены нормативными правовыми актами Центробанка РФ, осуществляющего регулирование всего рынка финансовых услуг. Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты Центробанка РФ могут издаваться в форме указаний, положений и инструкций (ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России»))16.

Среди нормативных правовых актов Центробанка России следует назвать положение от 19 декабря 2019 г. № 706-П17. Данные стандарты приняты в соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 514-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмис- сии ценных бумаг» (так называемый закон об упрощении эмиссии ценных бумаг).

Стандартами регламентирована процедура предоставления документов для государственной регистрации выпуска ценных бумаг в электронной форме и процедура регистрации регистраторами выпусков акций, которые размещаются при учреждении акционерных обществ.

В целях модернизации системы раскрытия информации и оптимизации требований к раскрытию информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг Центробанком принято положение от 27 марта 2020 г. № 714-П18, действующее с учетом указания Банка России от 30 сентября 2022 г. № 6283-У «О внесении изменений в Положение Банка России от 27 марта 2020 года № 714-П «О раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»» (вступило в силу с 1 апреля 2023 г.). Новое положение о раскрытии информации оптимизирует административную нагрузку на эмитентов ценных бумаг, связанную сраскрытиеминформациивразличныхформах. С одной стороны, исключается ряд избыточных требований, которые приводили к дублированию раскрываемой информации, увеличению потока незначительных данных, а с другой стороны, вводится требование к раскрытию в проспекте ценных бумаг и отчете эмитента наиболее важной информации на консолидированной основе по группе эмитента. На треть сокращается перечень раскрываемой информации в форме существенных фактов. Исключены требования к содержанию годового отчета акционерного общества, за исключением сведений о соблюдении Кодекса корпоративного управления.

Для ПАО введена обязанность раскрывать в сети Интернет информацию о регистраторе и о содержании внутренних документов по организации и осуществлению внутреннего аудита. В целях повышения эффективности управления рисками Банком России опубликовано информационное письмо от 1 октября 2020 г. № ИН-06-28/143 «О рекомендациях по организации управления рисками, внутреннего контроля, внутреннего аудита, работы комитета совета директоров (наблюдательного совета) по аудиту в публичных акционерных обществах»19.

Нормы допуска ценных бумаг к публичному размещению, обращению и листингу, требования к правилам включения ценных бумаг в котировальные списки и их исключения из котировальных списков установлены положением Банка России от 24 февраля 2016 г. № 534-П20 и являются обязательными для ПАО.

Кроме нормативных правовых актов Центробанка РФ особую роль играют его информационные письма. Они не являются формой нормативного правового акта, издаваемого в силу ст. 7 Закона о Банке России. Вместе с тем такие информационные письма можно рассматривать как «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами», что следует из КАС РФ (п. 2 ст. 1).

В 2016–2017 гг. Центробанком был принят ряд информационных писем, направленных на реализацию некоторых положений Кодекса корпоративного управления 2014 г. В их числе следует назвать информационное письмо от 15 сентября 2016 г. № ИН-015-52/66 «О положениях о совете директоров и о комитетах совета директоров публичного акционерного общества»21 и от 17 февраля 2016 г. № ИН-06-52/8 «О раскрытии в годовом отчете публичного акционерного общества отчета о соблюдении принципов и рекомендаций Кодекса корпоративного управления»22.

В 2019–2020 гг. Банком России опубликован ряд документов, направленных на повышение эффективности работы совета директоров ПАО. В этих целях Банк России принял информационное письмо от 22 апреля 2020 г. № ИН-06-28/80 «О рекомендациях по формированию и обеспечению преемственности совета директоров (наблюдательного совета) публичных акционерных обществ»23. В рекомендациях отражены основные принципы формирования и планирования преемственности совета директоров, состоящие в том, что, с одной стороны, необходимо обеспечить непрерывность процесса стратегического управления, а с другой стороны, учесть потребность общества в ротации состава совета директоров. Способом выявления кадровых потребностей совета директоров является проведение оценки эффективности работы совета директоров и его комитетов24. О повышении эффективности совета директоров (наблюдательного совета) ПАО говорится в информационном письме Банка России от 26 апреля 2019 г. № ИН-06-28/41 «О рекомендациях по организации проведению самооценки эффективности совета директоров (наблюдательного совета) в публичных акционерных обществах», а также в информационном письме от 24 мая 2019 г. № ИН-06-28/45 «О рекомендациях по участию совета директоров (наблюдательного совета) в процессах развития и управления информационными технологиями и управления риском информационной безопасности в публичных акционерных обществах».

Об особенностях формирования советов директоров (наблюдательных советов) ПАО в связи с введением ограничительных мер говорится в информационном письме Банка России от 17 января 2023 г. № ИН-02-28/5 «О формировании советов директоров (наблюдательных советов) публичных акционерных обществ».

Несмотря на существующие проблемы в деятельности, ПАО уделяют внимание вопросам устойчивого развития и реализации

ESG-принципов. Достаточно отметить, что во многих ПАО созданы специальные комитеты совета директоров по устойчивому развитию. В этой связи следует указать информационное письмо Банка России от 12 июля 2021 г. № ИН-06-28/49 «О рекомендациях по раскрытию публичными акционерными обществами нефинансовой информации, связанной с деятельностью таких обществ», в котором раскрывается содержание понятия «устойчивое развитие» и принципов ESG-политики.

Наряду с законодательными актами и нормативными правовыми актами Центробанка России, которые составляют императивное регулирование ПАО, иначе называемое «жестким» регулированием, особую роль играет так называемое «мягкое» регулирование, которое представлено Кодексом корпоративного управления, рекомендованным письмом Бан- ка России от 10 апреля 2014 г. № 06-52/246325 к применению прежде всего ПАО.

Выводы

Проведенный анализ подтверждает, что российское законодательство, регламентирующее правовое положение ПАО, сформировалось за достаточно короткий промежуток времени и в целом показывает свою эффективность. В нынешних экономических и политических условиях ПАО сохраняют свою систему корпоративного управления, чему в немалой степени способствовали принятые законодателем экстраординарные меры по регулированию корпоративных отношений в целом.