Рынок публичных закупок: конкуренция, эффективность и целеполагание

В настоящее время в сфере публичной контрактации нашей страны сложилось противоречие между официально декларируемой оценкой результатов закупочной деятельности (эффективность) и реально предоставляемыми результатами такой оценки (эффект). Названное противоречие обсуждается закупочным сообществом [1], но пока оно не получило однозначного разрешения и поэтому остается научно-практической проблемой.

Предлагаемый авторами подход базируется на концептуальной модели взаимозависимости и взаимовлияния наиболее существенных, с нашей точки зрения, показателей: эффекта от закупки, эффективности закупочного механизма и целеполагания государственного заказа. Исследуемая область неразрывно связана с рыночной конъюнктурой, что не может быть сброшено со счетов при проведении научных изысканий.

Анализ проблем предментной области

Изначальное провозглашение принципы открытости и прозрачности [1] закупочного процесса (см.: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), в том числе для отдельных категорий юридических лиц (см.: Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), должны были способствовать развитию конкурентного рынка и расширению возможности для общественного наблюдения за государственными торгами.

Если проследить во времени соотношение объемов публичных и непубличных закупочных процедур, то со статистической точки зрения мы приближаемся к эталону прозрачности и открытости: в 2019 году по проведенному Счетной палатой подсчету сумма непубличных закупок приблизилась к общему объему государственных и муниципальных закупок в РФ в 7,9 трлн руб. [2], то есть исследуемые сферы были приблизительно соразмерными. Исходя из смыслового содержания положений законодательства в сфере государственного заказа, в том числе для отдельных категорий юридических лиц, к непубличным могут быть отнесены такие способы определения поставщика, как закрытый конкурс или аукцион, в том числе проводимые в электронной форме.

Авторский анализ (проведен В.О. Соболевой) открытых источников о проводимых закупках за период с 01.01.2023 по 01.05.2023 (см. рис. 1) демонстрирует весьма низкую долю непубличного сектора закупочных процедур (к таковому на диаграмме отнесены сектора «Прочие» и «Способ определения поставщика со ст. 111 ФЗ-44») на уровне 9%.

Политические и экономические события последних лет привели к вынужденному искусственному увеличению непубличного сектора за счет: использования возможности определения способа проведения закупочных процедур исходя из положений ст. 111 ФЗ-№44 и ст. 3 ФЗ-№223 (см.: Постановление Правительства РФ от 28.12.2022 г. № 2470 «Об определении особенностей осуществления Министерством внутренних дел Российской Федерации закупок планшетных компьютеров»); засекречивания Министерством финансов РФ [3] сведений о расходах и доходах бюджета Российской Федерации в связи с оказываемым давлением со стороны недружественных государств с целью минимизации риска введения дополнительных санкций; отмены обязательства (см.: Постановление Правительства РФ от 06.03.2022 г. № 301 «Об основаниях неразмещения на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сведений о закупках товаров, работ, услуг, информации о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми заключены договоры») по размещению в Единой электронной системе ( www.zakupki.gov.ru ) госзаказа сведений о проводимых закупках для тех государственных заказчиков, в отношении введены санкции и меры ограничительного характера со стороны иностранных государств [4]. Соответственно, рынок непубличных торгов существенно больше как рассчитанного параметра, так и оценки 2019 года.

Необходимость поддержки конкуренции в стране провозглашалась и продолжает декларироваться на разных уровнях власти. Однако, стоит понимать, что не все государственные заказчики могут в силу особенностей своей деятельности оказывать на ее уровень существенное влияние (см. рис. 2), даже с учетом финансовой составляющей в разрезе 2022 г. и 2023 г., анализ по которым проводился на основе положений Федеральных законов от 06.12.2021 г. № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» и от 05.12.2022 г. № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» (см. табл. 1).

8,86%

0,76%

0,07%   1,66%

51,13%

37,59%

• □    Закупка товара у единственного поставщика

• □    Запрос котировок/предложений

• □    Аукцион

в Открытый конкурс

• □    Прочие

• □ Способ определения поставщика со ст. 111 ФЗ-44

  Рис. 1 . Общая совокупность закупочных процедур за период 01.03.2023 по 08.05.2023 в градации по способам определения поставщика (разработано В.О. Соболевой)

  

  □ ФЗ-223 □ ФЗ-44

  
  

  Рис. 2. Соотношение полей контрактации за период с 01.01.2022 по 31.12.2022 (разработано В.О. Соболевой)

Действительно, привлекательность высокой ренты за счет монопольного рыночного положения не исчезла. И в сфере публичных закупок подавление конкуренции «убивает» инициативы малого и среднего бизнеса, реализацию стартапов, тормозит импортозамещение и развитие высоких технологий. Например, доля закупок, осуществленных МВД России у субъектов малого предпринимательства за период с 2014 по 2022 гг., в абсолютном выражении составляет 87 шт., то есть менее 1% от исследуемого сектора (анализ проведён В.О. Соболевой).

Теперь обратимся к эффективности. Федеральными органами исполнительной власти были установлены ведомственные модели оценки эффективности (см. табл. 2). Разброс применяемых для самооценки показателей варьируется от двух (Министерство обороны РФ) до шести единиц (МВД РФ). Столь вариативный подход к самооценке может и служит для достижения цели спецификации матрицы под условия работы конкретного органа власти, однако не позволяет провести их сопоставление между собой. Работа по созданию единой матрицы оценки эффективности закупочных систем на отраслевом и региональном уровнях еще не закончена.

Таблица 1

Финансовая обеспеченность закупочной системы (разработано В.О. Соболевой)

	Минздрав России		Минэкономразвития России		Минисельхоз России		Минтранс России
	2022	2023	2022	2023	2022	2023	2022	2023
Объем финансирования, млрд руб.	600,3	663,8	285,5	162,2	364,5	453,02	328,2	223,5
Выделено на закупку товаров, работ и услуг, млрд руб.	170,5	235,6	7 083 240,10	7,4	5,6	11,9	17,6	13,6
Доля	0,28	0,35	0,02	0,05	0,02	0,03	0,05	0,06
	Минобороны России		Минспорт России		Минобрнауки России		МВД России
	2022	2023	2022	2023	2022	2023	2022	2023
Объем финансирования, млрд руб.	2 021,4	2 558,1	78,1	66,4	639,1	724,9	1 135,1	892,5
Выделено на закупку товаров, работ и услуг, млрд руб.	291,6	318,02	2,3	6,1	2,5	2,1	132,3	121,1
Доля	0,14	0,12	0,03	0,09	0,00	0,00	0,12	0,14

Таблица 2

Принятые Федеральными органами исполнительной власти показатели эффективности закупок товаров, работ и услуг (разработано В.О. Соболевой)

	Минэкономразвития	Минздрав	Минспорт	Мин-обрна-уки	Минтранс	Мин-сель-хоз	Минобороны	МВД
Экономия средств бюджета
Среднее количество заявок
Доля заявок, допущенных к участию в конкурентных процедурах
Доля освоенных бюджетных средств к доведенным лимитам
Доля обоснованных жалоб на действия (бездействие) заказчика
Доля закупок, при проведении которых допущены нарушения порядка планирования
Доля контрактов, заключенных по результатам состоявшихся конкурентных процедур
Доля контрактов, заключенных по НМЦК
Доля контрактов, при исполнении которых имели место нарушения исполнения обязательств по контракту

Однако, это лишь одна сторона проблемного вопроса: в настоящее время критерием эффективности закупки является ценовое снижение и экономия на торгах. Строго говоря, это показатель эффекта, а не эффективности. Можно утверждать, что в государственной системе эффективность подменилась эко- номичностью. Таким образом, речь идет об обеспечении соотношения между поддержанием конкуренции на российском рынке закупок, повышением эффективности закупок и вкладом конкретной закупки в достижение цели более высокого порядка.

Сегодня целеполагание становится основным аргументом в характере закупки продукции или услуги. Ценность любой закупки обоснована ее необходимостью для достижения социально-значимого результата (сегодня – реализации задач специальной военной операции; в отношении МВД – поддержание правопорядка и законности). При таком подходе роль публичных закупок в формировании конкурентной среды и значение показателей эффективности закупок отходят на второй план. Более того, происходит даже отказ от экономии.

Заключение

Подводя итог, представляется возможным говорить о необходимости оценки закупочных процессов как на всех уровнях власти в стране, так и на отраслевом уровне, по обозначенным показателям: достижение желаемого для государственного заказчика результата; целесообразность ресурсных затрат по отношению к получаемому в ходе закупки благу; достижение стратегической цели после проведения закупки. Безусловно, необходимо принимать во внимание особенности характера деятельности каждого конкретного заказчика.

Предложения

Наиболее приближенными к предложенным показателям могут считаться разработанные коммерческим сектором модели оценки деятельности государственных заказчиков (см.: http://www.ooogos.ru/ regions/rating). Согласно этой методике, наиболее эффективна закупочная система Тюменской области. Несмотря на то, что в данном конкретном случае анализ проведен не в отраслевом, а в региональном разрезе, стоит проанализировать те мероприятия, которые привели к полученным результатам. Перспективным направлением дальнейших исследований представляется разработка модели оценки состояния системы государственного заказа в отраслевом разрезе с возможностью ежегодной оценки эффективности функционирования этой системы.