Самоорганизация граждан в системе местного самоуправления: анализ изменений федерального законодательства

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления как формы реализации власти народа в Российской Федерации.

Предметом исследования является трансформация понятия «самоорганизация граждан» в федеральном законодательстве о местном самоуправлении (сравнительный анализ Федерального закона 2003 г. и нового Федерального закона 2025 г.) и ее влияние на систему форм прямой муниципальной демократии, а также на возможности граждан по определению структуры органов местного самоуправления.

Актуальность исследования обусловлена кардинальным пересмотром законодательного определения местного самоуправления в марте 2025 г. Инициаторы реформы указывают на необходимость уточнить понятийный аппарат в целях усиления акцента на самоорганизацию. Однако в экспертном сообществе высказываются обоснованные опасения относительно сужения конституционной сущности местного самоуправления. В условиях, когда местное самоуправление конституционно признается формой народовластия (глава 1 Конституции РФ), анализ того, как новая законодательная конструкция («самоорганизация в целях осуществления власти») меняет природу этого института, является критически важным для понимания вектора развития публичной власти в России, баланса между государственным управлением и гражданской активностью, а также гарантий прав населения на решение вопросов местного значения.

Методология

Для всестороннего анализа поставленной проблемы в работе используется комплекс методов научного познания:

͵ формально-юридический метод (применяется для анализа текстов ранее действующего и нового законов о местном самоуправлении, выявления изменений в понятийном аппарате и оценки юридической техники законодателя);

͵ сравнительно-правовой метод (используется для сопоставления положений ранее действовавшего и нынешнего законодательства, а также для сравнения нормативных моделей решения схожих вопросов на уровне муниципалитетов и регионов);

͵ системный метод (позволяет рассмотреть местное самоуправление как целостную систему, выявить взаимосвязи между изменением базового определения, сокращением императивных форм демократии и изменением роли граждан в формировании местных органов);

͵ метод анализа экспертных оценок (используется для включения в исследование позиций экспертного сообщества, что позволяет верифицировать выводы автора и показать проблематику в контексте профессиональной дискуссии).

Результаты исследования

В ходе проведенного анализа установлены следующие ключевые результаты и тенденции.

Трансформация понятия «местное самоуправление»: от «власти» к «самоорганизации»

Принятый в марте 2025 г. новый федеральный закон о местном самоуправлении определяет его как форму самоорганизации граждан. Ранее действовавший, базирующийся на классическом конституционном подходе, закон понимал местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, подчеркивая тем самым его властную природу. В новом законе упоминание власти, конечно, сохраняется, но теперь оно выступает целью самоорганизации («в целях осуществления народом своей власти») и отходит, как представляется, на второй план.

Несмотря на то что инициаторы принятия нового закона говорили об уточнении понятия, о нормативном акценте на самоорганизации как механизме реализации власти (что, по их мнению, сближает местное самоуправление с гражданским обществом), подчеркивая, что источником власти остается народ, эксперты закономерно отмечали ограничение конституционно установленной автономии местного самоуправления в системе публичной власти1. Есть опасения, что данный подход приравняет местное самоуправление (конституционно признаваемое уровнем публичной власти, властным институтом) к одной из многих форм гражданской активности2.

Также не совсем ясна логика законодателя, исключившего из определения местного самоуправления указание на то, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется исходя из его интересов и с учетом исторических и иных местных традиций. Это была норма, задающая вектор муниципального развития, обусловленная приближенностью данного уровня власти к населению как ее основному источнику3. В новом законе сделана фокусировка на «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения». Это отражение тренда на унификацию тоже не может не вызывать опасения. Местное самоуправление обязательно должно сохранять культурный и традиционный контекст, что особенно важно в условиях многонациональной российской государственности4. Как представляется, нормативно определяя местное самоуправление как форму самоорганизации граждан, отказываться от терминов «интересы», «традиции» в пользу терминов «жизнеобеспечение», «полномочия» как минимум нелогично. Это делает местное самоуправление более «технократичным». Если местная власть необходима только для того, чтобы отвечать за чистоту во дворе и работу автобусов, нивелируется сам его смысл и сущность (оно фактически превращается в местное управление).

Федеральный закон 2003 г. в определении местного самоуправления содержал еще один ключевой элемент: вопросы местного значения решались не просто самостоятельно, но и «под свою ответственность». В новом законе его нет. Тем самым, как представляется, законодатель имплементирует принцип единства публичной власти, в соответствии с которым ответственность теперь распределяется иерархически. Во многом по данной причине из нового закона исчезла такая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как голосование по отзыву выборного лица.

Сокращение форм непосредственного осуществления населением местного само управления

Как уже отмечено, разработчики нового закона о местном самоуправлении подчеркивали акцент на самоорганизацию как механизм реализации власти на местах, его сближение с гражданским обществом. По данной причине важным представляется анализ как форм прямой муниципальной демократии, так и возможностей населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и порядку участия населения в его осуществлении посвящена пятая глава закона. Первое, на что следует обратить внимание при анализе ее положений, — это сокращение форм прямого народовластия, которые выступают прямым следствием конституционных положений о власти народа. Принимаемые путем их реализации решения — акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющие прямое действие и обязательные к исполнению на всей территории муниципального образования.

В действующем законе таких форм три: местный референдум, муниципальные выборы и сход граждан.

Прежняя редакция закона включала более обширный список соответствующих форм. В частности, в нем закреплялись такие разновидности, как отзывное голосование, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Необходимо признать, что в указанных нормах отсутствовало четкое разграничение между формами прямой реализации населением местного самоуправления и формами вовлечения граждан в этот процесс. Данное разграничение подчеркивалось исключительно в научной литературе5, а на практике нередко фиксировались эпизоды, когда одну из форм непосредственной реализации местного самоуправления населением подменяли разновидностя- самоуправления: первые шаги и первые судебные споры // Местное право. 2025. № 5. С. 29; Баженова О. И. «Переходные положения» закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление. Акт третий // Конституционное и муниципальное право. 2025. № 6. С. 33.

ми участия граждан в его реализации (к примеру, голосование по вопросу преобразования муниципальной территории замещалось механизмами обсуждений или опросов).

Также следует отметить, что на практике были востребованы в основном только обязательные для наступления каких-либо юридически значимых последствий формы: для формирования органов местного самоуправления, для введения самообложения граждан и т. п. Как правило, инициаторами их проведения выступали (а зачастую и были уполномочены выступать, как в случае с муниципальными выборами) сами органы местного самоуправления. Активность же самих граждан по инициированию форм муниципальной демократии оставалась на довольно низком уровне, чему нередко способствовал сам механизм их практической реализации6.

Так, например, институт отзыва, как инструмент прямой демократии, позволяющий населению досрочно прекратить полномочия своего избранника, весьма важный по замыслу, оказался абсолютно не работоспособным на практике. Законодатель установил такие высокие барьеры, что его применение было почти невозможным. В экспертном сообществе выделяли ряд ключевых проблем, делавших отзыв таковым7. Во-первых, это высокий порог явки. Как справедливо отмечали эксперты, для победы на выборах депутату нужно было набрать относительное большинство голосов избирателей (часто намного меньше половины), а для его отзыва требовалось абсолютное большинство (50 % плюс один голос). Это создавало неравенство между двумя формами прямой демократии. Во-вторых, требование судебного подтверждения: отзыв был возможен только за уже доказанное судом правонарушение. Но если суд уже подтвердил нарушение закона, возникает логичный вопрос: зачем проводить сложную процедуру отзыва? Полномочия такого депутата вполне могли быть прекращены досрочно самим представительным органом (просто при нормативном закреплении такой возможности федеральным законодателем).

Хотя успешных случаев отзыва по инициативе населения практически не было, институт порождал судебные споры и обсуждался в контексте ответственности: Конституционный Суд РФ, рассматривая жалобу на конституционность норм об отзыве, подтвердил их соответствие основному закону страны, указав, что основаниями отзыва избирателями могут служить только конкретные противоправные действия, подтвержденные судом, и согласившись с тем, что порог 50 % от всех избирателей является допустимым.

В новом законе, вместо того чтобы упростить механизм реализации данной формы народовластия, от этого института просто отказались, сделав ставку на другие механизмы контроля и ответственности в рамках «единой системы публичной власти» (утрату доверия, досрочное прекращение полномочий представительным органом и т. д.). Природа отзыва до конца не ясна. Если это форма юридической ответственности, то она объективно должна наступать только за нарушение закона. Если это чисто политическая ответственность (утрата доверия), то как оценивать эту утрату объективно? Решать эти сложные вопросы законодатель не захотел, сделал выбор в пользу первого подхода, реализовав его через более простые административные и судебные процедуры, но лишая население прямого инструмента воздействия на избранников.

Упразднено и голосование по территориальным изменениям. Территориальные преобразования на муниципальном уровне — та основа местного самоуправления, где именно население должно иметь решающий голос, и замена императивного голосования на формальные опросы или публичные слушания (которые носят рекомендательный характер) лишает граждан голоса8. С точки зрения юридической техники исчезновение отдельной статьи о голосовании по преобразованиям и перенос вопроса в «общую»

статью о территориальных изменениях (статья 12) с размытой формулировкой «учет мнения» — переход от модели, где население имело право вето на изменение своей территории, к модели, где население лишь приглашают высказаться, а окончательное решение принимают органы власти. Это снижает гарантии стабильности местного самоуправления и делает граждан более уязвимыми перед административным произволом. Хотя на практике проводимые голосования часто были «режиссируемыми», сам факт их наличия создавал для власти риск, что планируемые территориальные реформы не будут утверждены, и заставлял договариваться с населением. Теперь этого риска нет. Понятно, что есть объективные причины преобразования муниципалитета (они, например, закреплены в частях 8 и 9 статьи 12), где от воли населения мало что зависит. Но вот вопросы разделения муниципального образования, объединения муниципалитетов должны, как представляется, решаться с учетом прямо выраженного мнения жителей. Тем более что федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру образования в составе России нового субъекта, предусматривает обязательное вынесение данного вопроса на референдумы планирующих объединение регионов.

Как представляется, ограничивается и такая форма непосредственного народовластия, как муниципальные выборы. Новый закон не предусматривает обязательности их проведения для замещения должности главы муниципального образования (они лишь могут быть предусмотрены законом субъекта Российской Федерации). Формально никаких нарушений нет: под органами местного самоуправления понимаются как избираемые непосредственно населением, так и образуемые представительным органом муниципального образования органы. Также следует отметить, что проведение выборов главы уже не предусмотрено федеральным законодателем для целого ряда муниципальных образований (таких, как региональные столицы, закрытые территориальные образования)9.

Эволюция форм участия и сохранение консультативных механизмов

Формы участия населения (не имеющие императивного характера) подверглись менее кардинальному пересмотру.

Опрос сохранен как консультативный инструмент, но его роль в системе участия остается вспомогательной. Сохранены и такие формы, как собрания граждан (правда, на практике в крупных городах они вытесняются цифровыми форматами участия), институт старост сельских населенных пунктов, инициативные проекты (эксперты отмечают, что это скорее «хозяйственная», а не политическая форма, а сама процедура их отбора часто остается в руках местной администрации10).

Сохранено и территориальное общественное самоуправление, которое по-прежнему понимается как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. В данном контексте, как представляется, данная форма участия населения растворяется в общем понятии местного самоуправления, которое теперь тоже определяется как самоорганизация.

Публичные слушания и общественные обсуждения формально сохранены, даже усилены требованием мотивировать выносимые по их итогу решения. Но необходимо отметить, что теперь порядок их назначения и проведения определяется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с региональным законом. А сами их результаты (и это прямо закреплено нормами федерального закона) носят рекомендательный характер.

Из перечня форм в новом законе убрали правотворческую инициативу граждан. Вместе с тем документ предусматривает, что проекты муниципальных правовых актов в представительный орган могут вносить в том числе инициативные группы граждан. В силу данного обстоятельства и нормативно закрепленного права граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных, не поименованных в законе формах данный институт вполне может быть сохранен на муниципальном уровне. Несмотря на то что обобщенные актуальные данные по народной правотворческой инициативе (количество внесенных проектов, число отклоненных или принятых) в открытом доступе не представлены, можно отметить, что сложилась, пусть и небольшая, практика его применения: в 2020 г. более 200 раз органами местного самоуправления рассматривались гражданские правотворческие инициативы, примерно в половине случаев результатом такого рассмотрения стало принятие соответствующих муниципальных правовых актов11.

Проведенный анализ форм прямой муниципальной демократии позволяет выделить ряд тенденций: ͵ Сокращение императивных форм проявляется в исчезновении таких способов непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как отзывное голосование, голосование по территориальным изменениям. Это приводит к тому, что вместо контроля «снизу» акцент делается на контроль «сверху». И если раньше глава муниципального образования формально мог лишиться поста и по инициативе населения, через отзыв, то сейчас это возможно исключительно по инициативе органов публичной власти (причем зачастую власти государственной).

͵ Акцент смещается на консультативные формы участия: опросы, слушания, обсуждения, результаты которых носят исключительно рекомендательный характер. С политического участия граждан акцент смещается на хозяйственное: они могут предлагать проекты благоустройства, обсуждать проект бюджета или генеральный план, но теряют прямые рычаги контроля над властью.

Несомненно, самоорганизация и заинтересованное участие граждан в любой законной форме являются безусловным благом и минимально необходимым условием эффективного местного самоуправления, вносящим значительный вклад в развитие муниципальных образований. Несмотря на то что для развития местного самоуправления значимыми являются любые формы вовлеченности жителей в решение местных вопросов, политическое императивное его осуществление гражданами имеет особое значение.

Самостоятельность граждан в определении структуры органовместного самоуправления

Представляется дискуссионным, можно ли характеризовать здесь современный уровень участия населения как достаточный, позволяющий говорить о его значимой роли в решении данного вопроса. Насколько самоорганизация как механизм реализации власти на местах позволяет гражданам самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления? Как представляется, и в ранее действующем, и в новом законе эта самостоятельность весьма условна. Ранее действующий закон содержал положение о том, что структуру органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного муниципального образования (в том числе по причине преобразования существующего) могли определять жители, выступившие с инициативой проведения местного референдума или схода граждан по данному вопросу (статья 34). Причем структура органов местного самоуправления понималась как их перечень: в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления. Здесь следует отметить, что федеральный законодатель и ранее, и сейчас сохраняет обязательность формирования конкретно поименованных органов на муниципальном уровне, что существенно ограничивает пространство для локальной самоорганизации.

Институциональная трансформация местного самоуправления:системные эффекты и риски нового регулирования

Проведенный анализ законодательных новаций в сфере местного самоуправления позволяет зафиксировать ряд системных трансформаций, затрагивающих как его конституционно-правовую природу, так и механизмы народовластия.

Установлено изменение концептуальной природы местного самоуправления. Новое законодательное определение смещает акцент с осуществления власти на самоорганизацию граждан. Это создает риск подмены конституционной сущности местного самоуправления как уровня публичной власти (властного института) одной из форм гражданской активности. Наблюдается прямая зависимость между изменением базовой дефиниции и последующим сокращением императивных механизмов народовластия.

Выявлена устойчивая тенденция к сокращению императивных форм прямой демократии и замещению их консультативными. Исключение институтов отзыва и обязательного голосования по территориальным изменениям, ограничение выборности глав свидетельствуют о переходе от модели контроля «снизу» к модели контроля «сверху» в рамках единой системы публичной власти. Практическое подтверждение данного вывода содержится в судебной практике 2025–2026 гг. Исключение норм об отзыве выборных лиц из федерального законодательства признается судами основанием для отказа в применении данной меры ответственности. Как отмечается в апелляционном определении Верховного Суда Чувашской Республики от 19.01.2026 по делу № 33а-199/2026 и решении Амурского областного суда от 10.07.2025 по делу № 3а-29/2025, наличие в уставах муниципальных образований положений об отзыве само по себе не противоречит закону, однако до 1 января 2027 г. — срока приведения муниципальных актов в соответствие с Законом № 33-ФЗ — применение механизма невозможно ввиду отсутствия процедурного регулирования. При этом судебная статистика свидетельствует о фактической невостребованности института еще до его формальной отмены.

Граждане сохраняют возможность участвовать в обсуждении (слушаниях, опросах, инициативных проектах), но утрачивают прямые рычаги принятия обязательных решений и воздействия на выборных лиц. Субъекты Федерации зачастую не предусматривают выборности глав муниципальных и городских округов (такая практика сложилась, например, в Волгоградской области), что в случае перехода на одноуровневое местное самоуправление чревато отменой прямых выборов глав муниципалитетов.

Ежегодно в стране проводится от 25 до 40 тысяч публичных слушаний и общественных обсуждений, однако порядка 70 % решений, принятых органами местного самоуправления по их итогам, не учитывают высказанные гражданами предложения либо учитывают их формально. Это свидетельствует о том, что замена обязательных процедур голосования на рекомендательные механизмы объективно снижает реальное участие населения в принятии решений по вопросам местного значения.

Доказана связь между «технократизацией» определения и ослаблением гарантий локальной идентичности. Исключение из закона указаний на «интересы», «исторические и местные традиции» и замена их на «жизнеобеспечение» и «полномочия» нивелируют уникальность местного самоуправления как уровня власти, максимально приближенного к населению и учитывающего его специфику. Это делает систему более унифицированной, но менее чувствительной к местному контексту. Практическим подтверждением данного вывода служит опыт муниципальных образований. Анализ уставов городских и сельских поселений, принятых после вступления в силу нового закона, демонстрирует их унификацию: положения о «самобытности», «местных традициях» и «исторически сложившихся особенностях» заменяются стандартными формулировками о «решении вопросов жизнеобеспечения». Так, в ряде муниципальных образований Ростовской области из уставов были исключены ссылки на обычаи и местные традиции, что свидетельствует о фактической утрате локальной идентичности нормативного регулирования.

Подтвержден вывод о превращении самоорганизации в институциональную и ограниченную. Самоорганизация граждан в новых условиях жестко встроена в иерархию публичной власти с четко очерченными рамками. Политическая составляющая (осуществление власти) ослабевает, уступая место хозяйственно-экономической (соучастие в благоустройстве и решении вопросов жизнеобеспечения). В таком контексте местное самоуправление рискует утратить свою автономию, превращаясь в нижний уровень государственного управления с элементами гражданского участия.

Статистика правотворческой инициативы граждан, формально сохраненной на муниципальном уровне, демонстрирует эту тенденцию. Если в 2020 г., по данным Минюста России, рассматривалось более 200 гражданских инициатив, причем примерно в половине случаев они завершались принятием муниципальных правовых актов, то после 2022 г. наблюдается устойчивое снижение их количества — до 120–130 в год. Это связано с ужесточением требований к процедуре внесения и рассмотрения, а также с тем, что предмет инициатив все чаще ограничивается вопросами благоустройства и не затрагивает политических аспектов местной жизни.

Самоорганизация граждан в контексте местного самоуправления представляет собой сложный комплексный феномен, включающий политическую и экономическую составляющие. Политическая составляющая важна, поскольку самоорганизация здесь неразрывно связана с осуществлением власти народом; экономическая — проявляется в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Однако вызовы (нехватка ресурсов, патернализм общества, ограниченность полномочий), с которыми местное самоуправление сталкивается на практике, делают эту самоорганизацию институциональной, «мостом» между гражданским обществом и государственной властью. В таком контексте местное самоуправление, которое Конституция РФ признает уровнем публичной власти, рискует стать лишь формой гражданской активности.

В целях повышения эффективности институтов прямой муниципальной демократии и обеспечения реального участия граждан в осуществлении местного самоуправления можно предложить следующие меры: ͵ Восстановление обязательного голосования по вопросам территориальных преобразований с заменой размытой формулировки «учет мнения» на императивную норму, предусматривающую обязательное вынесение вопросов объединения и разделения муниципальных образований на голосование граждан. Это позволит восстановить гарантии стабильности местного самоуправления и исключить риски административного произвола при решении вопросов территориальной организации.

͵ Совершенствование механизмов правотворческой инициативы граждан путем установления на федеральном уровне четких критериев допустимости инициатив, сокращения сроков их рассмотрения и введения ответственности органов местного самоуправления за необоснованный отказ в принятии проектов муниципальных правовых актов, внесенных гражданами. При сохранении данной формы на муниципальном уровне необходимо обеспечить ее реальную доступность для граждан.

͵ Установление минимальных гарантий выборности глав муниципальных образований на федеральном уровне. Реализация данной меры позволит сохранить политическую составляющую местного самоуправления и обеспечить легитимность муниципальной власти, формируемой населением.

͵ Разработка методических рекомендаций для органов местного самоуправления по проведению публичных слушаний и общественных обсуждений с обязательным опубликованием мотивированных заключений о результатах их проведения (включая обоснование причин учета или отклонения предложений граждан). Это повысит эффективность консультативных форм и снизит уровень формализма при их применении.

Выводы

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы:

• 1.    Изменения в законодательном определении местного самоуправления лишь формально расширяют права жителей муниципального образования. Фактически же переход от «осуществления власти» к «самоорганизации граждан» сужает конституционную природу местного самоуправления как полноценного уровня публичной власти.

• 2.    Происходит сокращение механизмов прямой демократии и формализация гражданского участия. Ранее обязательные формы императивного принятия решений гражданами постепенно заменяются консультативными процедурами. Речь идет, например, об отзыве депутатов или обязательном голосовании при изменении границ территорий. Несмотря на то что граждане по-прежнему могут высказывать свое мнение на публичных слушаниях и в ходе общественных обсуждений, эти формы участия носят рекомендательный характер, а их итоги не обязывают местные власти к каким-либо действиям. В силу данного обстоятельства при всей внешней активности населения реальное влияние на принятие решений оказывается минимальным.

• 3.    В работе дан ряд рекомендаций, в числе которых восстановление обязательного голосования по вопросам территориальных преобразований; закрепление четких критериев и гарантий реализации правотворческой инициативы граждан; императивное установление минимальных гарантий выборности

глав муниципальных образований; разработка методических рекомендаций по проведению публичных слушаний с обязательным опубликованием мотивированных заключений о результатах их проведения.