Сбалансированность стратегического планирования в России: о системности подходов к документам, программам и проектам

DOI:

Цитирование. Смирнова О. О., Митрофанова И. В., 2019. Сбалансированность стратегического планирования в России: о системности подходов к документам, программам и проектам // Региональная экономика. Юг России. Т. 7, № 3. С. 14–24. DOI:

Постановка проблемы

Сегодня стратегическое планирование (СП) в России все чаще рассматривается как важный элемент системы государственного управления. В этой связи пристальное внимание уделяется как вопросам формирования системы, ключевым принципом которой является достижение сбалансированности, так и отдельным элементам этой системы.

В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – 172-ФЗ) организация и функционирование системы СП основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы СП, где принцип сбалансированности означает согласованность документов СП по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014].

Еще только формируемой системе СП в России свойственны системные разрывы, не позволяющие в полном объеме обеспечить сбалансированность как целей, задач, так и ресурсов для их достижения. Во-первых, не увязаны основные структурные блоки базовых федеральных документов, не достигнута их преемственность и не обеспечено их взаимодействие с бюджетным процессом [Смирнова, 2015; Митрофанова, 2016].

Во-вторых, вопросы национальной безопасности не отражены в документах СП федерального уровня (в стратегии пространственного развития России, в прогнозах и др.).

В-третьих, Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. по своему содержанию и значению де-факто является документом стратегического планирования, принятым в рамках целеполагания. Однако основная проблема – отсутствие его увязки с действующими документами стратегического планирования в Российской Федерации [Указ Президента РФ № 204, 2018].

Об увязке основных структурных блоков базовых федеральных документов, их преемственности и взаимодействии с бюджетным процессом

Министерство экономического развития РФ (МЭР РФ) определяет в качестве ключевой причины низкой эффективности системы стратегического управления отсутствие единой архитектуры документов, обеспечивающей согласованность и сбалансированность документов СП различных уровней и сфер применения, в том числе по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам, а также наличие проблемы увязки прогнозных значений показателей в документах СП. Отмечается, что увязка стратегических документов прослеживается в той части, где имеется взаимодействие с бюджетным процессом, а именно в триаде «прогноз – стратегии – государственные программы».

Вместе с тем содержание 172-ФЗ дает представление как о последовательности разработки документов стратегического планирования [Богданова, Смирнова, 2015], так и об архитектуре стратегических документов (рис. 1).

Практика подготовки документов СП, разрабатываемых на федеральном уровне, также свидетельствует о некой логичной последовательности и взаимосвязи документов.

• 1.    Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 г. разработан и размещен на сайте

  МЭР РФ [Прогноз социально-экономического развития…, 2018]. Долгосрочный прогноз сформирован по приоритетным направлениям; тренды, определяющие облик данного приоритетного направления в кратко- и среднесрочных горизонтах, находят отражение в реализуемых государственных программах Российской Федерации. В свою очередь, реализация показателей государственной программы Российской Федерации вносит вклад в достижение основных прогнозных показателей, отраженных в долгосрочном прогнозе.

• 2.    Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации определяют цели и приоритеты политики в области социального и экономического развития в среднесрочной перспективе, задают направления деятельности для федеральных органов исполнительной власти [Основные направления деятельности ... , 2018].

• 3.    Федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) разработаны планы деятельности, отчеты по которым представляются ежегодно с целевыми индикаторами. Такой план разрабатывается в целях организации деятельности федерального органа исполнительной власти по реализации документов СП, по которым он является ответственным исполнителем или соисполнителем и содержит цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности ФОИВ. Планы деятельности включают также действия по реализации стратегии и государственных программ, по которым ФОИВ является исполнителем и/или соисполнителем.

  

  стратегического планирования РФ

  Планы деятельности федеральных органов исполнительной власти

  Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период

  Основные направления деятельности Правительства РФ

  Среднесрочный прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации

  Бюджет РФ на ближайший год и последующий двухлетний период

  Государственные программы

  Российской Федерации

  Рис. 1. Взаимосвязь федеральных документов стратегического планирования в рамках реализации Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

  
  

  Примечание . Составлено авторами.

  
  

• 4.    Отраслевые документы СП определяют развитие определенной сферы или отрасли экономики; содержат оценку состояния, приоритеты, цели, задачи и показатели развития соответствующей сферы социально-экономического развития РФ. Стратегии развития секторов экономики и социальной сферы разработаны по всем направлениям деятельности и являются основой для разработки государственных программ РФ.

• 5.    Инструментом реализации стратегии являются государственные программы. Сегодня сформирована система государственных программ, которые разрабатываются в соответствии с установленным порядком их формирования, увязанным с бюджетным процессом [Постановление Правительства РФ № 588, 2010; Постановление Правительства РФ № 1242, 2017].

• 6.    Формируемый среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ (уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде и ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году) представляется ежегодно одновременно с проектом закона о бюджете на ближайший год и последующий 2-летний период [Бюджетный кодекс РФ, 1998].

В соответствии с требованиями 172-ФЗ прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период разрабатывается в целом по России, по видам экономической деятельности и учитывается при корректировке прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период.

Среднесрочный прогноз содержит индексы промышленного производства по видам экономической деятельности, что через формируемый бюджет влияет на реализацию государственных программ Российской Федерации и, как следствие, на достижение прогнозных показателей долгосрочного прогноза [Прогноз социально-экономического развития ... , 2017]. Вместе с тем важно отметить, что сегодня основные структурные блоки вышеназванных документов не совпадают. Не совпадают также цели и показатели основных стратегических документов.

Проследим это на примере двух документов: Прогноза долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2036 г. [Прогноз социально-экономического развития ... , 2018] и Основных направлений деятельности Правительства РФ [Основные направления ... , 2018] (см. рис. 2).

Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2036 г. Перечень основных разделов Прогноза

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации. Перечень основных разделов ОНДП
Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации и повышение ожидаемой продолжительности жизни	Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан	Улучшение жилищных условий	Ускорение тех-нологиче-ского развития Российской Федерации	Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере	Вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира	Создание в базовых отраслях экономики высокопро-изводи-тельных экспортно-ориентированных секторов

Рис. 2. Основные структурные блоки ОНДП и Прогноза долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2036 года

Примечание . Составлено авторами.

Из данных рисунка 2 следует, что основные структурные блоки (перечень разделов) документов СП не коррелируют и не увязаны между собой, поэтому трудно говорить об их преемственности и сбалансированности. Причем на данном конкретном документе мы пытаемся показать возможность согласованности и сбалансированности лишь двух документов СП, но и это не представляется возможным, не говоря уже о всей системе документов СП.

Таким образом, при дальнейшей модернизации системы СП необходимо обратить особое внимание не столько на преемственность различных видов документов, сколько на обеспечение корреляции (соответствии) основных структурных блоков, а также на соответствие прогнозных и целевых показателей [Богданова, Прохоров, Симонова, 2016]. Однако такая работа требует серьезной научно-методологической проработки. Тренд, который был до утверждения 172-ФЗ на разработку стратегий и стратегических документов, не изменился [Смирнова, 2015]. Как разрабатывались стратегии отраслей, субъектов РФ и пр., так и разрабатываются. Все разработанные к настоящему моменту методики и порядки касаются только документов, один документ отражает ведение реестра, тогда как в 172-ФЗ отражена необходимость разработки методик и порядка как по разработке самих документов, так и по формированию самой системы СП.

Сегодня дальнейшая работа над отдельными документами без реализации системного подхода и принципов стратегического СП может усугубить ситуацию, усилить разрозненность и несогласованность документов, что может затормозить реализацию 172-ФЗ. Становится очевидным, что на повестке дня – разработка методологии реализации системы СП и в первую очередь разработка методических подходов к реализации принципов СП, заложенных в 172-ФЗ [Принципы стратегического планирования ... , 2018].

Стратегическое планирование в контексте обеспечения национальной безопасности

172-ФЗ регулирует отношения, возникающие между участниками СП в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, ее субъектов и муниципальных обра- зований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [Богданова, Смирнова, 2015].

Обеспечение вопросов национальной безопасности затрагивает все сферы СП: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование. Вместе с тем сложившаяся практика СП относит документы в сфере национальной безопасности в отдельный блок, никак не увязанный с направлениями социально-экономического развития.

Безусловно, имеются отдельные документы в сфере национальной безопасности (например, Государственная программа вооружений РФ), находящиеся как бы в стороне от общей системы СП. Вместе с тем практика СП в вопросах национальной безопасности характеризуется изолированностью и формированием отдельного «закрытого» блока документов, не увязанного со стратегическими документами социально-экономического развития Российской Федерации.

Необходимо отметить, что целевые параметры развития общества и государства определены в стратегии национальной безопасности страны как национальные приоритеты, в соответствии с которой национальными интересами России на долгосрочную перспективу являются:

• –    укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации;

• –    укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;

• –    повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны;

• –    сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей;

• – повышение конкурентоспособности национальной экономики;

  – закрепление за Россией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира [Указ Президента РФ № 683, 2015].

Обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство [Указ Президента РФ № 683, 2015]. На обеспечение национальных интересов должна быть направлена реализация политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, составляющих содержание мероприятий по обеспечению национальной безопасности.

Вместе с тем неэффективная работа по таким национальным стратегическим приоритетам, как здравоохранение, образование, наука, культура, повышение качества жизни, экономический рост является серьезной угрозой национальной безопасности РФ. Представляется нецелесообразным отделять вопросы национальной безопасности от социально-экономического блока вопросов, но указанные задачи эффективнее решать в отдельном блоке вопросов.

Так, Министерством природных ресурсов и экологии РФ на 2016 – 2021 гг. [План деятельности, 2017] предусмотрена разработка «Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2030 года», которая могла бы в «закрытом» контуре включать вопросы минерально-сырьевой безопасности страны, а главное, меры по предотвращению угроз как развитию минерально-сырьевой базы, так и минеральносырьевой безопасности России в целом. Однако в такой «объединенной стратегии» можно было бы, не разделяя ее на два стратегических документа, отразить следующие задачи:

– определение внутренних и внешних угроз минерально-сырьевой безопасности с учетом обеспечения динамичного сбалансированного развития страны, защиты внешнеэкономических, оборонных и геополитических интересов, а также на основе объективной оценки возможностей всех видов отечественного минерально-сырьевого, технологического, кадрового и инновационного потенциала во всех звеньях минерально-сырьевого комплекса;

– выделение приоритетных направлений развития минерально-сырьевой базы на основе минерально-сырьевого самообеспечения, баланса между внутренним потреблением, экспортом и вынужденным импортом;

– определение интегрированных показателей состояния минерально-сырьевой безопасности и их пороговых значений с учетом международного опыта в данной сфере и показателей социально-экономического развития страны на долгосрочный период;

– формирование мер по обеспечению минерально-сырьевой безопасности, в том числе предусмотрев: расширение геолого-разведочных работ по выявлению новых минерально-сырьевых баз и по поддержанию добывающих предприятий в депрессивных районах и в зонах особых геополитических интересов; проведение работ по геологическому изучению и освоению техногенных образований (отвалов и хвостох-ранилищ горнодобывающих и перерабатывающих производств); повышение инвестиционной привлекательности месторождений за счет комплексного освоения схожих по геологическим характеристикам и видам минерального сырья месторождений в рамках единого минерально-сырьевого центра.

По поводу внешних угроз национальной безопасности важно отметить, что наиболее значимыми из них сегодня являются: нарастание неопределенности, нестабильности, турбулентности и хаотизации процессов функционирования мирохозяйственной системы, стремительное увеличение числа разного рода конфликтов, вызовов, рисков, угроз и опасностей как регионального, так и глобального характера, заинтересованность США и других стран Запада в том, чтобы не допустить возрождения экономического могущества России как великой державы и препятствовать повышению ее роли в геополитике, геоэкономике и геостратегии, ведение против России информационной, финансовой и экономической войны с использованием как формальных, так и неформальных методов.

Указанные вызовы и угрозы должны нивелироваться мерами как оперативного, так и долгосрочного реагирования в документах СП. Причем стратегические векторы их предотвращения должны находить отражение как в документах социально-экономического развития, так и в стратегических документах, определяющих вопросы обеспечения национальной безопасности России.

Проектная деятельность в контуре стратегического планирования

В мае 2018 г. был опубликован новый «майский указ» Президента РФ, определяющий план работы органов государственной власти на период до 2024 г. и на более отдаленную перспективу. Данный указ содержит 9 национальных целей, 38 целей и целевых показателей, 79 задач и 26 мероприятий по 12 стратегическим направлениям, которые направлены на обеспечение достойного качества и уровня жизни граждан, устойчивое социально-экономическое развитие.

Этот указ по своему содержанию и значению де-факто является документом СП, принятым в рамках целеполагания. Однако основной задачей является его совмещение с действующими документами СП в РФ [Указ Президента РФ № 204, 2018].

Но дело в том, что проектная деятельность сегодня не встроена в процесс СП. Документы проектной деятельности не ориентированы на системные стратегические документы, при этом в части проектной деятельности не сформировано долгосрочное целеполагание в вопросах развития страны и обеспечения национальной безопасности.

Например, такие документы, как пилотные государственные программы, выпадают из иерархии, последовательности и преемственности документов СП (долгосрочный прогноз, ОНДП и др.). Прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2024 г., определенный Указом № 204, не является ни среднесрочным (разрабатывается ежегодно на очередной финансовый год и плановый период [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014]), ни долгосрочным прогнозом (разрабатывается на 12 и более лет).

Определенные Указом № 204 национальные цели развития Российской Федерации определены на период до 2024 г., что является среднесрочным периодом. При анализе с позиции задач сбалансированности и согласованности возникает вопрос увязки с бюджетным процессом пилотных государственных программ и оценки их вклада в реализацию целевых показателей развития РФ на фоне ранее утвержденных государственных программ [Смирнова, 2016].

Приоритетные государственные программы формируются из проектной и процессной частей. Формирование и реализация приоритетных и ведомственных проектов (программ) пилотной государственной программы осуществляются в соответствии с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [Постановление Правительства РФ № 1050, 2016; Методические рекомендации ... , 2016; Методические рекомендации ... ,

2018]. Процессная часть государственной программы содержит ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия, направленные на финансовое обеспечение деятельности центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Формирование и реализация ведомственных целевых программ осуществляются в соответствии с «Положением о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» [Постановление Правительства РФ № 239, 2005].

В этой связи возникает потребность выстраивания новой иерархии документов, определяющей целеполагание и инструментарий достижения показателей развития Российской Федерации в отраслевых и региональных аспектах, а также прозрачного процесса бюджетирования, направленного на реализацию цели социально-экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности. Основной задачей сегодня является согласование пока существующих фактически автономно систем стратегического планирования и проектного управления.

В целом же реализация национальных программ (проектов) не может подменить собой СП, основными задачами которого являются координация государственного и муниципального стратегического управления, мер бюджетной политики, вопросов обеспечения национальной безопасности, направленных на решение задач устойчивого развития страны. Практика разработки национальных проектов говорит о разобщенности проектов и отсутствии их согласованности.

Главный вопрос в рамках данной задачи – определить системное целеполагание в вопросах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России, а также обеспечить баланс ресурсов для их решения при совмещении стратегического и проектного подходов.

О наличии определенных проблем в реализации Указа № 204 свидетельствует существующая практика использования указов Президента как инструмента государственного стратегического управления на высшем уровне. Наиболее значимым примером является выполнение 11 «майских» указов Президента РФ от 2012 г., которыми были определены стратегические цели и задачи работы органов государственной власти на период до 2020 года. Данные указы содержали 218 поручений Правительству РФ, обеспечивающих достижение заявленных целей. Однако на совместном заседании Государственного совета РФ и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития в 2017 г. было отмечено, что из 179 содержащихся в майских указах 2012 г. поручений, исполнение которых отслеживал ОНФ, 35 поручений исполнены, 44 не исполнены и 100 поручений исполнены частично и требуют доработки [Совместное заседание Госсовета ... , 2017]. Это означает, что эффективность указанных ранее механизмов не достигает в настоящее время даже минимально необходимого уровня в 80 %.

Таким образом, для реализации национальных целей и стратегических задач, определенных Указом № 204, целесообразно уделить внимание в первую очередь недостаткам механизмов, обеспечивающих их реализацию, существующим проблемам в системе стратегического управления, формируемых в настоящее время системах государственного СП и стратегического проектного управления.

Как уже отмечено, Правительством РФ достижение национальных целей, заявленных в Указе № 204, планируется в том числе за счет реализации «проектного подхода» и «проектного управления», призванных снизить количество межведомственных согласований, нацелить на конечный результат, однако практика разработки национальных проектов говорит о разобщенности проектов и отсутствии их согласованности.

В связи с тем, что в Указе № 204 не предусмотрены такие задачи, как укрепление обороны страны, защита конституционного строя, обеспечение суверенитета, независимости, территориальной целостности России, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов и гражданского общества, необходимо обеспечить комплексный подход при реализации как национальных целей и стратегических задач, так и стратегических национальных приоритетов (оборона страны, государственная и общественная безопасность, стратегическая стабильность и др.).

Заключение

Таким образом, в условиях отсутствия единой архитектуры и избыточности документов стратегического планирования (более 57 000 документов, из них порядка 100 федеральных и 2 400 региональных) невозможно обеспечить согласованность и сбалансированность документов СП различных уровней и сфер применения, в том числе по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам. Одной из причин низкой эффективности стратегического управления является проблема увязки прогнозных значений показателей в документах СП, что не позволяет обеспечить скоординированную деятельность участников СП, органов государственного и корпоративного управления по реализации стратегических приоритетов, целей, задач и показателей; отсутствует возможность для мониторинга реализации соответствующих документов и, как следствие, снижается эффективность механизмов обратной связи в системе государственного управления, оценок рисков и угроз в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности. Сегодня необходим актуальный методический подход к системе реализации принципов, и в первую очередь таких, как «сбалансированность» и «согласованность», однако предстоит отдельно проработать подходы и порядки по их реализации.

5 февраля 2019 г. по указанию Президента РФ проведено первое совещание по СП с постоянными членами Совета безопасности РФ, в ходе которого была отмечена задача перехода от разработки отдельных документов к формированию системы СП с использованием современных информационных технологий, а также соответствующего методического обеспечения [Секретарь Совета безопасности РФ ... , 2019]. В этой связи обеспечение сбалансированности и согласованности документов стратегического планирования в России является сегодня одной из приоритетных задач, что требует поиска новых методических подходов.