Сельская жизнь: вопросы правового регулирования

Population, territory, settlement, power, rural life, law, regulation, control, state, local self-government.

В Российской Федерации в селах и поселках проживает почти четверть населения страны. А по международным критериям, установленным Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)1, к сельским или преимущественно сельским районам относится 98 % административных районов [9, с. 228]. На протяжении всей истории России село являлось ее опорой – экономической, нравственной, духовной. Кризисные явления в селе всегда имели негативные последствия для социальноэкономического развития всей страны. И, наоборот, внимание и помощь деревне со стороны государства, ее благополучие положительно влияют на экономику, социальную сферу, демографию.

Административная реформа и реформа местного самоуправления начала века привели к обновлению правового регулирования всех общественных правоотношений, составляющих сельскую жизнь. Сельская жизнь как предмет правового регулирования представляет собой единый комплекс общественных отношений – экономических, социальных, властных, природно-экологических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности, улучшение качества жизни и развитие территории проживания населения сельских поселений, условий расширенного сельскохозяйственного производства и ведения личного подсобного хозяйства, а также на повышение эффективности деятельности государственной и муниципальной власти в реализации государственной политики в отношении села.

Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит, и ее специальный правовой режим, государство распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 2136-р утвердило Концепцию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. [6]. Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120, намечены основные направле- ния государственной экономической политики в области устойчивого развития сельских территорий [5]. В статье 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельского хозяйства» [3] обозначена цель государственной аграрной политики Российской Федерации, представляющей собой составную часть государственной социально-экономической политики: обеспечение устойчивого развития сельских территорий. Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. еще раз подчеркнул, что важной задачей является «повысить привлекательность сельских территорий для жизни и работы… Мы уже вложили очень серьезные средства в развитие АПК. Теперь на первый план выходит задача закрепления людей на селе, формирования современной, комфортной инфраструктуры в сельских территориях» [7]. Значительная роль в реализации указанной выше цели отводится местному самоуправлению, которое, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составляет основу конституционного строя. Местное самоуправление, по точному выражению Лоренца фон Штейна, «создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной» [10, c. 27–28].

Вместе с тем практика государственноправового и муниципально-правового регулирования сельской жизни позволяет сделать вывод, что в правовых нормах не учтены некоторые реальности села и в целом властные действия в процессе регулирования соответствующих правовых отношений не коррелируются друг с другом. Система права пока не обеспечивает устойчивое комплексное развитие сельских территорий. Положения правовых актов, на наш взгляд, имеют либо узконаправленный характер, не охватывая влиянием весь комплекс общественных отношений в сельских поселениях, либо носят фрагментарный или декларативный характер. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» [4] лишь дифференцировал отдельные вопросы местного значения по уровням муниципальных образований, не предложив общего методологического подхода в решении задачи выделения местных дел из общегосударственных [8, c. 7]. Не до конца решена проблема разграничения законодательным путем вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Во взаимоотношениях органов государственной власти и органов власти местного самоуправления сельских поселений нет четкости в разграничении предметного регулирования по важнейшим вопросам жизнедеятельности местного населения, имеются проблемы обеспечения гарантий государства при наделении органов власти сельских поселений отдельными государственными полномочиями.

Внимание власти обращается на особо сложную социально-экономическую ситуацию и продолжающийся отток населения в сельских поселениях Российской Федерации. Реагируя на это, органы государственной власти приняли в последние годы ряд важных правовых актов (определены цели и задачи государственной аграрной политики, направленные на развитие сельского хозяйства и сельских территорий, более широко привлечены органы местного самоуправления к решению вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения и др.). Однако проблемы, которые имеются в процессе жизнедеятельности сельского населения, свидетельствуют о необходимости совершенствования правового регулирования комплекса общественных отношений, составляющих сельскую жизнь.

Социологические исследования подтверждают, что сельские жители в подавляющем своем большинстве или не ощущают изменений к лучшему, или их ожидания не соответствуют реальному положению дел на селе. По данным Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ВНИИЭСХ, доля жителей села, указавших на упадок веры в скорое улучшение жизни в деревне, в 2010 г. повысилась по сравнению с предыдущим годом до 24,7 % (в 2009 г. – 20,1 %), отметивших увеличение числа желающих покинуть деревню – до 28,8 % (в 2009 г. – 24 %) [2, c. 17].

В ходе изучения вопросов правового регулирования сельской жизни автором были проведены социологические исследования в 2012 г.

на территории Омской области среди глав сельских поселений, руководителей организаций, предпринимателей, депутатов местных представительных органов власти, тех, кто хорошо знает весь комплекс общественных отношений села. Всего в опросе принимали участие 90 человек, в том числе 30 глав сельских поселений. Итоги исследований в целом подтверждают наличие большого числа проблем, требующих оперативного решения с помощью права как со стороны местной власти, так и со стороны государственной – субъектов Российской Федерации – и в особенности федеральной. Так, среди опрошенных только 28,9 % видят, что государственная социально-экономическая политика реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (среди глав сельских поселений – 40,0 %), только 38,9 % считают, что государственная социально-экономическая политика региона реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (среди глав сельских поселений – 46,7 %), только 41,1 % считают, что социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления реально улучшает жизнь граждан сельских территорий (среди глав сельских поселений – 40,0 %), 67,7 % не смогли привести положительных примеров по реализации принятых решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые реально улучшили жизнь сельских жителей (среди глав сельских поселений – 53,3 %).

В ходе опроса 96,7 % респондентов согласились, что в связи со спецификой нашего государства для исправления ситуации к лучшему необходимо принятие отдельного комплексного федерального закона, обеспечивающего приоритетное социально-экономическое развитие сельских территорий (среди глав сельских поселений – 100 %). В качестве проблем, устранение которых позволит реально улучшить жизнь сельского населения, опрашиваемые обозначили: отсутствие финансов у органов местного самоуправления на решение вопросов местного значения (94,4 % респондентов); недостаточно развитая экономика сельских территорий (93,3 %); плохие дороги (88,9 %); недостаточная помощь государства в социально-экономическом развитии сельских территорий (86,7 %); отток молодежи в город (82,2 %); проблема резерва кадров на руководящие должности в организациях сельского хозяйства и бюджетной сферы, представи-

Вестник Омской юридической академии. 2014. № 2 (23)

тельные органы местного самоуправления сельских территорий (77,8 %); не отвечающая требованиям населения социальная сфера услуг – медицины, транспорта, образования, культуры, социальной защиты, связи, банковской системы (71,1 %); отсутствие нормального снабжения питьевой водой местного населения (70,0 %); проблемы жилищно-коммунального хозяйства (64,4 %).

В анкетах проблемными для села обозначались также следующие вопросы: низкий уровень заработной платы сельских жителей; высокий уровень безработицы и низкая занятость сельского населения; снижение количества населения трудоспособного возраста; недостаток кадров рабочих профессий; высокие тарифы на услуги ЖКХ и их ежегодный рост; опережающий рост цен на товары и услуги в сравнении с ростом доходов населения; медленные темпы газификации сел; отсутствие нового современного жилья для специалистов и молодежи; отсутствие возможности основной массы населения купить или построить жилье; отсутствие эффективной целенаправленной политики государства на развитие АПК и социальной инфраструктуры в сельской местности; недостаточная поддержка государством сельского хозяйства; большое количество надзорных органов, исполняющих свои права и применяющих штрафы к сельским администрациям без учета их финансовых возможностей; слабая сеть развлекательных учреждений; отсутствие доступной информация для сельского населения об имеющихся социально-экономических программах; отсутствие ориентации у сельского населения на здоровый образ жизни; безынициативность части сельского населения, которые живут в своем мире, не доверяют ни государству, ни местной власти.

В связи с вышеизложенным, на наш взгляд, назрела необходимость системного анализа правовых проблем, направленного на выработку предложений по совершенствованию государственно-правового и муниципально-правового регулирования общественных отношений, сложившихся в наиболее социально и экономически незащищенной территории России – сельском поселении. Право должно быть эффективным средством решения следующих задач: охватывать своим воздействием весь комплекс регулируемых общественных отношений (видеть основные направления); обеспечивать правоприменителей юридическими идеями (принципами правового регулирования); обеспечивать гарантии и их защиту. Одним из главных направлений в их решении может стать принятие комплексного федерального нормативного правового акта об основах государственно-правового регулирования сельской жизни [1, c. 166–180]. С учетом федеративного построения нашего государства и наличием особенностей (в социально-экономическом развитии, территории, климатических и др.) видится важным на основе федерального законодательства обязательное принятие на уровне субъектов Российской Федерации законов, включающих основы правового регулирования всего комплекса общественных отношений по поддержке села.

Поиск путей совершенствования государственно-правового и муниципально-правового регулирования сельской жизни влечет за собой необходимость обратить свой взгляд на зарубежные страны. Однако главным направлением исследования должно являться изучение богатого отечественного опыта, анализ правоприменительной практики государственной и местной власти через призму конституционно-правовых основ и уяснение собственного места России в мировом геоправовом пространстве.