Сертификация персонала: модели и практические решения для сферы туризма

Туризм играет важную роль в развитии экономики России и ее регионов, позволяет решать социальные проблемы, обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, рост занятости и повышение благосостояния населения. Развитие туризма является общегосударственной задачей. Среди причин, мешающих развитию туризма, выделяют недостаточность развития в количественном и качественном отношении туристской инфраструктуры и невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров. В то же время качество трудовых ресурсов является решающим нематериальным фактором конкурентоспособности компаний и всей российской экономики и, как следствие, общественного благополучия страны.

В самые первые годы формирования новой России проблема обеспечения новыми кадрами со знанием рыночной экономики, социального управления, с умением работать в кризисных и экстремальных ситуациях, способных эффективно решать задачи создания рыночной экономики, обновления социальной структуры общества требовала новых подходов.

При формировании кадрового потенциала одним из основных элементов в кадровой работе должна была стать оценка конкретного работника как необходимое условие предотвращения ошибок в отборе [9]. В этом направлении предусматривалось создание специализированных центров оценки персонала, введение сертификации профессиональных образовательных учреждений, организованных совместно с зарубежными партнерами. Программа Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» [5] предусматривала проведение реформ в сфере развития кадрового потенциала, которые включали введение государственных профессиональных стандартов, соответствующих международным требованиям, создание системы сертификации и аттестации персонала; обеспечение качества образовательных услуг через совершенствование механизма лицензирования и аккредитации образовательных организаций, сертификации и аттестации преподавателей, издания учебных и методических пособий, современных педагогических технологий, создание сети методических и информационных центров. Повышение качества образования предусматривало создание единой системы подготовки, переподготовки и сертификации преподавателей.

Практически во всех решениях Правительства России сертификация персонала рассматривалась как необходимый инструмент оценки соответствия трудовых ресурсов требованиям рынка труда, о чем свидетельствуют и мероприятия Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов [8]. В целях выполнения Программы в 1997 году совместным Постановлением Минтруда России и Госстандарта России была создана система сертификации персонала (экспертов и персонала организаций) [6] как составляющая часть национальной системы сертификации. Постановлением было определено, что непосредственное руководство работой по сертификации персонала организаций осуществляет Минтруд России как Центральный орган системы сертификации персонала (ССП), а организацию и координацию работ по аттестации и сертификации экспертов осуществляет Центральный орган по сертификации экспертов Госстандарта России. Для координации работ в системе был создан Регистр системы сертификации персонала (РССП) в рамках прав, делегированных ему Национальным органом по сертификации в то время, — Госстандартом России.

Регистр системы сертификации персонала успешно и сегодня занимается подготовкой и сертификацией экспертов.

Следующим шагом явилось создание системы нормативных и методических документов, устанавливающих требования к сертифицируемому персоналу, процедуры сертификации, оценочный инструментарий и др. Поиск новых решений в области стандартизации требований к персоналу привел к созданию новой формы документа — профессионального стандарта. Профессиональный стандарт устанавливает минимально необходимые требования к профессиональному уровню работников с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ в определенной отрасли экономики, включает в себя (наряду с другими позициями): наименование должностей и соответствующие им квалификационные и образовательные уровни; перечень конкретных должностных обязанностей, рассматриваемых с точки зрения знаний, умений и навыков, выполнение которых позволит ра-

Таблица 1

Распределение функций по сертификации персонала в Российской Федерации между Минтрудом России и Госстандартом России

Функции подразделений Минтруда

• •    разрабатывают нормативную базу и осуществляют организационно-методическое сопровождение системы сертификации персонала;

• •    разрабатывают и представляют для утверждения в установленном порядке основополагающие документы ССП в качестве государственных стандартов в области развития человеческих ресурсов;

• •    в качестве полноправного члена управляющего совета РССП и учредителя РССП координируют взаимодействие ССП с Национальной системой сертификации;

• •    участвуют в подготовке, аккредитации и последующем инспекционном контроле органов по сертификации категорий персонала по ОКЗ;

• •    аккредитуют органы по подготовке персонала предприятий и организаций и осуществляют их инспекционный контроль;

• •    определяют категории персонала, на которые распространяются дополнительные обязательные требования по безопасности и охране окружающей среды, и порядок их сертификации;

• •    контролируют непосредственно или через подведомственные органы сертификаты компетентности персонала предприятий и организаций;

• •    подготавливают проекты соглашений о признании сертификатов компетентности персонала предприятий и организаций, выданных зарубежными и международными организациями;

• •    проводят подготовку экспертов ССП через организации по подготовке экспертов, аккредитованные РССП;

• • участвуют в сертификации и регистрации экспертов по сертификации персонала через РССП.

Функции подразделений Госстандарта России разрабатывают нормативную базу и осуществляют организационно-методическое сопровождение системы сертификации экспертов;

разрабатывают и представляют для утверждения в установленном порядке основополагающие документы системы сертификации экспертов в качестве государственных стандартов в области сертификации;

в качестве полноправного члена управляющего совета РССП и учредителя РССП координируют взаимодействие Системы сертификации экспертов с ССП;

участвуют в подготовке, аккредитации и последующем инспекционном контроле органов по сертификации экспертов Национальной системы сертификации;

аккредитуют органы по подготовке экспертов и осуществляют их инспекционный контроль;

• •    контролируют непосредственно или через аккредитованные органы сертификаты компетентности экспертов;

проводят сертификацию и регистрацию экспертов ССП;

участвуют в сертификации и регистрации экспертов через РССП;

предоставляют Минтруду России право использовать установленные в Системе сертификации ГОСТ Р знаки соответствия для сертификации персонала предприятий и организаций;

• •    представляют Минтруду России нормативные документы, а также информацию, необходимую для выполнения функций Центрального органа ССП;

вносят по представлению Минтруда России в РССП необходимые данные о сертификации персонала предприятий и организаций;

• •    представляют в установленном порядке интересы ССП в международных организациях по стандартизации и сертификации;

через РССП осуществляют инспекционный контроль за деятельностью органов по сертификации персонала.

ботнику реализовать трудовые функции в рамках его компетенции.

Руководство разработкой профессиональных стандартов осуществляло Министерство труда и социального развития России в период с 1998 по 2004 гг. Профессиональный стандарт для индустрии туризма [7] был первым стандартом нового формата и содержания. Начиная с 2006 года, организацией разработки профессиональных стандартов активно занимается Российский союз промышленников и предпринимателей, который создал для осуществления координации этой деятельности Национальное агентство развития квалификаций. На настоящий момент разработка профессиональных стандартов методически и нормативно обеспечена и активно осуществляется по различным видам профессиональной деятельности, но еще явно в недостаточном объеме. В настоящее время в системах сертификации персонала используются в качестве нормативной базы тесты, должностные ин- струкции, технологические инструкции по выполнению каких-либо работ или эксплуатации оборудования и др., тем самым дискредитируя саму идею сертификации персонала.

К сожалению, постановление 1997 года полностью не было реализовано в части функций Минтруда, что было связано с изменением функций органов исполнительной власти в соответствии с проводимой административной реформой. Очень активно с 2007 года начал работать в этом направлении Российской союз промышленников и предпринимателей по соглашению с Министерством образования и науки Российской Федерации. Собственно это соглашение [10] и привело к созданию системы оценки и сертификации квалификаций [2] выпускников, образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах.

На основании данных табл. 2 можно говорить о появлении новой модели системы сер-

Таблица 2

Распределение обязательств между Министерством образования и науки России и Российским союзом промышленников и предпринимателей в части создания системы независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций

Министерство образования и науки России	Российский союз промышленников и предпринимателей
• разрабатывает в рамках своей компетенции с участием РСПП нормативные правовые акты и рекомендации, направленные на формирование системы независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций;	• обеспечивает организационное и консультационное содействие отраслевым объединениям работодателей и профессиональным сообществам в ходе создания системы независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций;
• совместно с РСПП разрабатывает и реализует процедуры аккредитации центров независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций, создаваемых отраслевыми объединениями работодателей и профессиональными сообществами, в том числе совместно с органами, осуществляющими управление в сфере образования;	• организует экспертизу и распространение методического обеспечения независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций работников и выпускников образовательных учреждений профессионального образования на основе профессиональных стандартов с привлечением отраслевых объединений работодателей и профессиональных сообществ;
• обеспечивает совместно с РСПП разработку методического обеспечения для независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования на основе профессиональных стандартов.	•    участвует в разработке и реализации процедуры аккредитации центров независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций, создаваемых отраслевыми объединениями работодателей и профессиональными сообществами; •    оказывает отраслевым объединениям работодателей и профессиональным сообществам организационное и консультационное содействие в создании системы отраслевых сертификатов, соответствующих требованиям профессиональных стандартов.

тификации персонала — сертификации квалификаций. Система сертификации квалификаций, с одной стороны, является составной частью национальной системы квалификаций, включающей в себя инструменты определения и классификации квалификаций в соответствии с рядом критериев, описывающих уровни освоенного обучения (рамка квалификаций), механизмы оценки и обеспечения качества, а также другие инструменты, связывающие образование и обучение с рынком труда и гражданским обществом. С другой стороны, сертификация квалификации рассматривается как инструмент повышения качества образования и не только выпускников учебных заведений всех уровней профессионального образования, но и других категорий граждан, прошедших обучение в различных формах.

Система сертификации квалификаций внедряется в нашей стране как внешняя независимая оценка качества образования. В ряде стран, например, Австралии, Франции, сертификация квалификаций «вписана» в систему образования на уровне получения начального и среднего профессионального образования.

Положением об оценке и сертификации квалификаций выпускников, образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах, определены участники системы оцен- ки и сертификации квалификаций, которыми являются: Общественно-государственный совет (создан РСПП и Минобрнауки России, организационно-техническое обеспечение его деятельности осуществляет Национальное агентство развития квалификаций), базовая организация (Национальное агентство развития квалификаций), экспертно-методические центры (определяются на конкурсной основе), центры оценки и сертификации (могут иметь филиалы), апелляционные комиссии при центрах оценки и сертификации, заявители [2].

Общественно-государственный Совет осуществляет функции:

• •    определяет и утверждает приоритетные направления деятельности в области оценки и сертификации квалификации;

• •    утверждает организационно-методические документы по вопросам оценки и сертификации квалификаций, в том числе регулирующих функционирование и наделение полномочиями центров сертификации квалификаций, определяющих процедуры оценки и сертификации квалификаций и апелляций, порядок расчета тарифов на выполнение работ по оценке и сертификации квалификаций;

• •    определяет порядок проведения оценки и сертификации квалификаций; утверждает форму сертификата и срока его действия; утверждает требования к экспертам;

• •    осуществляет контроль за деятельностью Системы; определяет порядок деятельности апелляционных комиссий и подачи апелляций;

• •    взаимодействует с органами государственной власти, общероссийскими объединениями работодателей и профессиональными сообществами, общественными, международными и иными организациями по вопросам оценки и сертификации квалификаций.

Функциями Базовой организации являются: V разработка проектов организационно-методических документов по вопросам оценки и сертификации квалификаций;

• V    аудит, координация и мониторинг деятельности экспертно-методических центров, центров оценки и сертификации квалификаций, апелляционных комиссий; рассмотрение и подготовка решений по апелляционным вопросам;

• V    ведение единой базы выданных сертификатов; изготовление и учет сертификатов;

• V ведение регистра Системы оценки и сертификации квалификаций, в т. ч. включающего информацию о центрах оценки и сертификации квалификаций, экспертах, профессиональных стандартах и контрольно-измерительных материалах;

V предоставление документации и информации, необходимой для осуществления полномочий экспертно-методического центра; оказание консультативного содействия, включая содействие в обучении и повышении квалификации специалистов экспертно-методического центра.

Экспертно-методические центры системы оценки и сертификации квалификации согласно Положению [2] выбираются Общественногосударственным советом на конкурсной основе [11] и выполняют следующие функции: – разрабатывают организационно-методические документы, регулирующие процедуры оценки и сертификации квалификаций; оказывают методическую и консультационную поддержку деятельности центров оценки и сертификации квалификаций; разрабатывают программы подготовки, проводят обучение и ведут реестр экспертов по оценке квалификаций;

– разрабатывают методы, оценочные средства и критерии оценки квалификаций, осуществляют их экспертизу и актуализацию с привлечением заинтересованных работодате- лей; формируют и поддерживают в актуальном состоянии банк оценочных средств;

– организуют разработку профессиональных стандартов; проводят адаптацию международных профессиональных стандартов в целях их использования в системе оценки и сертификации квалификаций.

Взаимодействие Базовой организации и Организации в рамках осуществления ею полномочий экспертно-методического центра Системы в области профессиональной деятельности оформляется договором, в соответствии с которым организация обязуется выплачивать Базовой организации вознаграждение за регистрационные и иные услуги, возмещающие общесистемные расходы, связанные с деятельностью Организации в качестве экспертно-методического центра.

Центры оценки и сертификации квалификаций осуществляют функции:

– проведение оценки квалификации соискателя согласно порядку, установленному общественно-государственным советом [4]; выдача сертификатов, публикация информации о выданных сертификатах в средствах массовой информации, в т. ч. в сети Интернет; приостановление, прекращение или продление действия выданных сертификатов; формирование и поддержание в актуальном состоянии соответствующего сегмента регистра Системы; формирование апелляционных комиссий;

– подбор, организация подготовки и ведение реестра экспертов (требования к экспертам утверждены Общественно-государственным советом [1]);

– подготовка предложений по актуализации профессиональных стандартов и организационно-методических документов в области оценки и сертификации квалификаций;

– консультирование работодателей, образовательных учреждений, других заинтересованных организаций и лиц в пределах своей компетенции; предоставление заявителям по их требованию необходимой информации в пределах своей компетенции;

– представление в порядке, установленном Общественно-государственным советом, отчетов о своей деятельности в базовую организацию и другие заинтересованные организации.

Центры оценки и сертификации квалификаций наделяются полномочиями в порядке, определяемом Общественно-государственным советом, и основанием для осуществления полномочий является договор с базовой организацией.

Апелляционные комиссии формируются для решения спорных вопросов, возникающих при проведении оценки и сертификации квалификаций, при центрах оценки и сертификации квалификаций. Порядок их деятельности и порядок подачи апелляций определяется Общественно-государственным советом.

Соискатели — получатели услуг (заявители) — физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства (далее соискатели), а также юридические лица:

– работодатели и индивидуальные предприниматели, обратившиеся за услугами по оценке и сертификации квалификаций соискателей из числа работников организаций и кандидатов на замещение вакантных должностей в конкретных областях (вида) деятельности;

– образовательные организации, обратившиеся за услугами по оценке и сертификации квалификаций соискателей из числа выпускников образовательных учреждений профессионального образования;

– центры занятости, обратившиеся за услугами по оценке и сертификации квалификаций соискателей из числа безработных граждан и трудовых мигрантов;

– другие заинтересованные организации.

На основании анализа функций участников системы, нормативного и методического обеспечения выявлены некоторые проблемные места в данной системе:

• 1)    в соглашении между Минобрнауки России и РСПП предусмотрена процедура аккредитации органов по оценке и сертификации, в системе — уполномочивание (конкурсный отбор);

• 2)    в Системе установлены собственные требования к центрам оценки и сертификации, в то время как существуют российский стандарт ГОСТ Р 51000.9–97 «Общие критерии для органов, проводящих сертификацию персонала» и международный стандарт ИСО/МЭК 17024:2003 «Оценка соответствия. Общие требования к органам по сертификации», ссылки на которые отсутствуют в Системе;

• 3)    профессиональные стандарты, являющиеся базой для сертификации квалификаций, не имеют необходимого правового статуса, а содержащиеся в них квалификационные уровни не соответствуют квалификационным уровням, установленным в нормативных правовых документах Минздравсоцразвития России;

• 4)    национальное агентство квалификаций обладает монопольными функциями: разработка документов, проведение работ по уполномочиванию — аккредитации, контроль и аудит деятельности Экспертнометодических центров, Центров оценки и сертификации квалификации, ведение реестров, организационно-методическое обеспечение деятельности Общественно-государственного совета, наличие договорных финансовых отношений с проверяемыми организациями. В то же время отсутствует отчетность о деятельности агентства перед отраслевыми системами сертификации.

Предложенная РСПП Система оценки и сертификации является скорее типовой моделью. Создана она по принципу функционирования Системы сертификации ГОСТ Р, руководство которой осуществлял Госстандарт России как государственная структура. Но даже в этой системе сертификации учитывалась отраслевая направленность управления системой через центральные органы системы сертификации. В системе оценки и сертификации также должна присутствовать отраслевая направленность в части создания и функционирования отраслевых базовых организаций — отраслевых агентств развития квалификаций и общественно-профессиональных Советов по развитию квалификаций. В этом случае возрастает координирующая роль базовой организации — Национального агентства развития квалификаций. Необходимо повысить и роль Министерства образования и науки в Системе оценки и сертификации квалификаций, для чего необходимо аккредитацию центров оценки и сертификации закрепить за Министерством законодательно.

Предлагаемая система оценки и сертификации квалификаций — схема Системы, которая может быть использована для создания конкретных (отраслевых) систем сертификации квалификации выпускников образовательных учреждений и организаций в соответ- ствии с Перечнем направлений подготовки, специальностей и профессий для конкретного вида деятельности. Например, целесообразно рассматривать создание Системы оценки и сертификации квалификации выпускников туристских образовательных учреждений и организаций и персонала туристских организаций с введением многоступенчатой системы сертификатов квалификации с учетом положений системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма.

Создание системы оценки и сертификации квалификаций персонала туристской индустрии призвано решить проблемы обеспечения отрасли профессиональными кадрами и повышения качества туристских услуг. Сертификация позволит выявить скрытые проблемы обеспечения туризма квалифицированными кадрами и реализовать ряд мероприятий, направленных на развитие системы подготовки кадров в сфере туризма, включая высшее и среднее профессиональное образование, повышение квалификации и переподготовку кадров.