Северный морской путь: проблемы стратегического развития и перспективы международного использования

СЕВЕРНЫЙ МОРСКОЙ ПУТЬ: ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В истории политического развития России внимание северным территориям уделялось неравномерно, как и со стороны научного сообщества.

Структурировав массив имеющейся литературы, можно выделить в нем три блока, частично назвав представителей каждого. Первый касается описания и анализа геологических и природных особенностей территорий, начиная с Великой Северной экспедиции [1], второй – политико-правовых аспектов международного юридического обеспечения доступа к арктическим просторам [2], а также самих этих документов [3], третий – непосредственно проблем управления и развития исследуемых территорий. Последний блок состоит из двух частей. В первой сосредоточены законодательные акты и документы, регламентирующие направления развития государственной политики России в отношении Арктики [4]. Во второй собраны не столь многочисленные научные труды по проблемам политического управления и особенностям данного процесса в Российской Федерации [5]. Отдельно выделим такое международное направление исследований, как «Арктический ежегодник», издаваемый с 2013 г. в рамках функционирования Северного исследовательского форума (Northern Research Forum) [6].

Далее коротко осветим, как развивалось управление Арктикой, и определим проблемы современного состояния территории.

Ю.В. Косов выделяет четыре этапа развития управления Арктикой [7, с. 25–26]:

• 1.    С начала XI до начала XVIII в., с момента освоения Россией Арктического региона и первых экспедиций на Север.

• 2.    Период Великих географических открытий, когда осуществлялись различные экспедиции, как под непосредственным, так и под опосредованным руководством Петра I. Именно в это время происходит формирование целостного Арктического региона [8].

• 3.    Период работы советского правительства, которое продолжило развитие арктической зоны на новом, системном уровне: территории присваивается статус особой значимости, начинается промышленное развитие региона (в 1939 г. добыта первая нефть, обнаруженная в 1931 г. на Чибьюском месторождении).

• 4.    Современный этап развития Арктики, который также был неравномерным и заслуживает более подробного рассмотрения.

С 1991 по 1996 г. регион переживал упадок: к сожалению, федеральный центр был занят решением иных, безусловно, важных вопросов, но на арктических территориях это смещение акцентов сказалось катастрофически. Если попытаться измерить падение внимания в цифрах, например, годовых объемов перевозок по Северному морскому пути, они сократились в четыре раза: с 6,6 млн т в 1987 г. до 1,65 млн т в 1996 г. [9, с. 29]. С 2000 г. в развитии арктических территорий наступает ренессанс, связанный с началом строительства новых или возобновлением советских проектов (в том числе газопровода Ямал – Европа), а также главным образом с принятием Концепции национальной безопасности РФ [10].

Сразу после этого начинается работа над заявкой в специальную комиссию ООН по границам континентального шельфа на расширение владений РФ в Арктике, которая была подана в 2001 г. и тогда же была отклонена, но не окончательно, а с возможностью доработки доказательной базы. Дальнейшие экспедиции, в том числе знаменитая экспедиция «Арктика-2007» [11], и другие исследования в Северном Ледовитом океане по изучению геологической природы поднятия Менделеева и хребта Ломоносова и батиметрическая съемка заняли более десяти лет [12]. В это же время предпринимается вторая попытка подачи заявки на присоединение новых арктических территорий. Надо заметить, что в 2015 г., когда весь мир «переживал» присоединение Крыма к России, практически незаметно прошло одобрение заявки РФ на участок в Охотском море площадью свыше 50 тыс. км2 [13]. В 2018 г., по заявлению главы Роснедр Е. Киселева, «решение принято не будет, по факту комиссия рассматривает дело в течение 2–3 лет» [14]. Проблема не будет решена до тех пор, пока канадская сторона, а также Дания не представят свою заявку на разграничение шельфа. Исходя из этого, Дания и Канада еще не сформировали свою позицию в вопросе разграничения шельфа. Ратифицировав Конвенцию ООН по морскому праву, государства с противолежащими побережьями (Россия, Дания и Канада) должны осуществить делимитацию континентального шельфа (в данном случае поднятия Менделеева и хребта Ломоносова). Делимитация осуществляется путем соглашения на основе международного права [15].

Помимо этих трех стран в «арктическую пятерку» входят также США и Норвегия. В 2008 г. «пятерка» приняла Илулиссатскую декларацию по итогам Первой конференции по Северному Ледовитому океану. В этом документе стороны заявили, что все вопросы в Арктике они будут решать на основе согласия, компромиссов и морского права [16, с. 207–209]. Однако эта декларация, как и решения Арктического совета, не создают сами по себе политических решений и юридических норм по вопросам разграничения пространств, и практика управления подобными территориями только усложняется. Для решения совокупности проблем управления такой сложной территорией создаются новые платформы для сотрудничества. Продолжается сложная дипломатическая и политическая работа. Одним из ее результатов стало создание в сентябре 2014 г. новой международной организации для развития экономической кооперации – Арктического экономического совета (АЭС, Arctic Economic Council) [17, с. 11], о необходимости которого авторы писали многие годы [18].

Данный формат интересен тем, что был создан в 1996 г. по инициативе Финляндии со строго экологическими задачами и изначально объединил 8 стран. Помимо Финляндии, это Россия, США, Канада, Дания, Исландия, Норвегия и Швеция. Также к Совету присоединились 13 стран-наблюдателей, в том числе интерес имеют и страны Индийского океана, такие как Индия и Сингапур. Наблюдателями также выступают все заинтересованные неарктические государства: Германия, Великобритания, Испания, Нидерланды, Польша, Франция и Япония, также статус наблюдателей получили Швейцария, Китай, Южная Корея и Италия.

Страны – основоположники Совета председательствуют в нем в течение двух лет. В 2017 г. закончилось председательство США [19, с. 47–48] и начался срок полномочий Финляндии, кото- рую в 2019 г. сменит Исландия, а в 2021 г. придет время России. Необходимо, чтобы к тому моменту наша страна выработала четкие решения, реализации которых необходимо добиваться как в международном масштабе, так и на внутристрановом уровне. К перечню подобных сложных вопросов относится и функционирование Северного морского пути (СМП), имеющего ключевое значение в арктической транспортной политике современной России [20].

На сегодняшний день подавляющее большинство международного товарооборота между Европой и Азией проходит через морские пути. Ключевые маршруты проходят через Суэцкий канал, Баб-эль-Мандебский и Малаккский проливы. Северный морской путь за счет меньшего расстояния между европейским Севером и Азиатско-Тихоокеанским регионом замыкает на себе евро-азиатские перевозки. Кроме того, эти пути достаточно уязвимы с точки зрения транспортной перегруженности, морского пиратства и преднамеренного или случайного нарушения прав грузо-перевозчиков, связанного с нестабильной политической обстановкой на маршрутах.

Отсутствие подобных угроз в акватории Северного морского пути в долгосрочной перспективе [21] способствует развитию на нем конкурентного евро-азиатского международного судоходства. Кроме того, изменение природно-климатических условий, связанных с таянием льдов и улучшением навигационных возможностей ледовой проводки, создает наибольшие экономические преимущества для участников трансконтинентальных морских перевозок [22]. Основные преимущества перехода заключаются в снижении финансовых затрат за счет уменьшения продолжительности пути из Северной Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион.

Дальнейшее развитие преимуществ СМП как арктической артерии из Северной Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион возможно благодаря повышению его конкурентоспособности по следующим пунктам:

• 1)    своевременная и безопасная доставка (предотвращение повреждения и/или кражи грузов) по маршруту;

• 2)    возможность мобильного реагирования на изменения в международных грузоперевозках (максимальное понижение цены прохода по СМП в зависимости от увеличения или уменьшения нагрузки транзитного судоходства на международных путях);

• 3)    регулярность (в случае арктических путей еще и безопасность) беспрерывной транспортной навигации;

• 4)    информационное обеспечение перевозок, уведомление об условиях навигации на маршруте в режиме реального времени;

• 5)    инфраструктурные возможности для обеспечения судов и предотвращения несчастных случаев на море.

Если сравнить СМП по вышеописанным пунктам с традиционными межконтинентальными путями, то можно сделать вывод, что по большинству пунктов СМП оказывается в проигрыше. В связи с этим краткосрочная перспектива сулит недостающие возможности развития как минимум по трем пунктам: регулярность, беспрерывность и своевременность. Препятствием для устранения этих трех ограничений является неразвитость инфраструктуры, проявляющаяся в недостаточном навигационном обеспечении и, как следствие, в дороговизне ледовой проводки. Цена основного оператора (ФГУП «Атомфлот») на ледокольную проводку меняется в зависимости от маршрута, сезона, ледового усиления судна и его брутто-тоннажа. В наиболее опасные для навигации сезоны цена возрастает в сравнении с проходом по Суэцкому каналу почти в два раза. Так, в зимний период для танкера с ледовым усилением ARC7 «Кристофа де Маржери» (Christophe de Margerie) с брутто-тоннажем в 128 806 брт проход с ледовой проводкой будет составлять 84 607 509,16 р. (1,4 млн долл. США) [23]. Для этого же судна проход через Суэцкий канал, по данным системы калькуляций перехода через канал, составляет в среднем 765 тыс. долл. США [24]. В зимний период стоимость ледовой проводки для судна «Кристофа де Маржери» через СМП существенно дороже (на 44 %), чем проход через Суэцкий канал. С другой стороны, Северный морской путь за счет меньшего расстояния между европейским Севером и Азиатско-Тихоокеанским регионом замыкает на себе евро-азиатские перевозки. На примере популярного трансконтинентального маршрута Роттердам – Йокогама расстояние через СМП будет на 34 % короче, чем проход через Суэцкий канал. Процентная разница между ценой и расстоянием всего 10 %, но при этом сложность логистики на СМП, арктические природные условия, задержки в пути, лоцманские сборы администрации СМП и страхование арктических рисков судна оставляют открытым вопрос конкурентоспособности трансконтинентальных перевозок через СМП. В связи с этим можно констатировать, что на данный момент развитие навигации на Северном морском пути обеспечивает интересы внутреннего потребления (экспортный потенциал, подержание безопасности арктического плавания и устранение потенциальных международных угроз).

Для решения актуальных вопросов международных взаимоотношений в ходе использования Северного морского пути в области как политической конфронтации (усиление военного присутствия), так и сотрудничества (международные проекты типа «Ямал СПГ») необходимо прежде всего развитие инфраструктурного обеспечения (военно-спасательных, навигационных, портовых и других комплексов). Морское инфраструктурное обеспечение в российской Арктике является основой не только для безопасного плавания, но и для предупреждения экологических угроз и соблюдения российского суверенитета в акватории СМП.

На сегодняшний день инфраструктурное обеспечение в Арктике несовершенно. Поэтому одним из актуальных вопросов развития СМП в российской литературе является исследование институциональных и инфраструктурных проблем и построение на этой основе транспортной политики в Арктике. Главной целью транспортной политики России в решении этих проблем является повышение связанности и надежности транспортной системы Арктики [25]. Основой транспортной политики в данном направлении является Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. Главной целью доктрины является развитие экспортного отраслевого хозяйства [26]. Увеличение экспортного потенциала России через Северный морской путь обеспечивается развитием нефтегазовых проектов: «Ямал СПГ» (в кооперации ПАО «НОВАТЕК», французской Total и китайской CNPC), «Новый Порт» (ООО «Газпромнефть-Ямал»), нефтяной терминал «Варандей» (ОАО «НК «Лукойл»), «Сахалин 1» и «Сахалин 2» (ОАО «НК «Роснефть»), «Приразломная» (ООО «Газпром нефть шельф»), «Университетская 1» (ОАО «НК «Роснефть»), добыча «Норникель» (ПАО «ГМК Норильский никель») и другими массовыми перевозками по СМП. Для безопасного транспортного функционирования этих проектов в арктической акватории Россия наращивает навигационное, военное и спасательно-аварийное присутствие на основных транспортных узлах СМП (судоходные проходы, проливы, острова, мысы и другие природные объекты, имеющие важность в ходе передвижения по СМП). Наращивание военного присутствия также продиктовано и опасностью международного характера, а именно потерей геополитического превосходства в Арктике и возможным переходом СМП в международное соуправление [27].

Ключевыми международными договорами, определяющими международное судоходство в Арктике, являются Международный кодекс для судов, эксплуатируемых в полярных водах (Полярный кодекс) [28], и Конвенция ООН по Морскому праву от 1982 г. (Конвенция ООН). В частности, для определения режима прохода, прав и обязанностей сторон в осуществлении международного судоходства в водах, образующих акваторию Северного морского пути, применительны следующие положения Конвенции ООН: части 3 ст. 33–44; ч. 4 ст. 58; ч. 5 ст. 73; части 7 ст. 86–90; ч. 12 ст. 211, 234 и 236 [29]. Согласно ст. 234 Конвенции ООН, так как судоходство в арктических водах осложнено льдами, Россия имеет право регулировать и устанавливать правила плавания в водах СМП. Правила плавания в акватории СМП регулируются администрацией Северного морского пути [30]. Нарушение правил плавания в акватории СМП рассматривается пограничными органами и регулируется согласно ст. 23.10 раздела 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях [31]. «Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар» [32, ст. 5.1]. Другими словами, согласно ст. 5.1 Кодекса торгового мореплавания и ст. 211, 234 Конвенции ООН, свобода открытого моря не распространяется на исключительную экономическую зону акватории Северного морского пути, где действуют национальные правила плавания России.

Несмотря на четкую нормативно-правовую регламентацию расширенных прав России на акватории Северного морского пути, акватория СМП не закреплена в международных договорах, хотя и используется в зарубежных публикациях и национальных документах [33]. В связи с этим политика освоения СМП обсуждается через призму важности государственного имиджа и исторической значимости, и только потом через международно-хозяйственную необходимость в целом. Международная необходимость арктической артерии популяризировалась после публичного заявления М.С. Горбачева об официальном открытии СМП (в рамках внешнеполитических предложений «Мурманские инициативы») [34]. Этот спешный пересмотр внутрихозяйственного использования СМП без политического прогноза привел к развитию неприемлемого для России международного вопроса интернационального соуправления Северным морским путем. Открытое присутствие иностранных судов в некогда закрытом для международной общественности пространстве послужило катализатором для формирования новых представлений о СМП как о новом интернациональном пути.

Интернационализация пути подразумевает международное использование СМП посредством совместного межнационального соуправления и возможного ограничения эксклюзивных прав России на установление правил плавания в акватории. Конвенцию, о которой мы упоминали ранее, ратифицировали еще до начала становления Арктического региона Российская Федерация и еще 165 государств. Однако в период с начала 2000-х гг., с появлением и все более эффективным функционированием вертикали власти, поменялось внутрироссийское понимание пространства СМП как открытой для любого международного использования акватории.

Сейчас внутрироссийское понимание пространства СМП закрепляется за счет доктрины национализации СМП и возобновления советских планов по дальнейшему освоению природных месторождений Севера. На этом фоне уже проведена и продолжает дорабатываться делимитация границ акватории СМП [35], которая существенно сократилась в сравнении с советскими пределами национального пути. После 2010 г. вопрос освоения Северного морского пути на фоне усиления безопасности в вопросе развития Арктики и банального засекречивания архивов по СМП в политическом контексте начал секьюритизироваться [36]. Согласно концепции секьюритизации, выдвинутой Копенгагенской школой, прежде чем рассматривать проблему в контексте национальной безопасности, ее сначала нужно сделать актуальной, широко обсуждаемой и насущной, т. е. политизировать, и затем секьюритизировать, т. е. придать характер реально существующей угрозы безопасности. На фоне политического антагонизма в понимании статуса СМП как интернационального или национального трансконтинентального морского пути проблема развития СМП уже прошла стадию политизации и секьюритизации, и на сегодняшний день СМП является важным фактором сферы национальной безопасности РФ и входит в орбиту национальных интересов зарубежных стран.

Ссылки и примечания:

(дата обращения: 18.06.2018).

(дата обращения: 17.06.2018).