Сглаживание дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований в городской агломерации

Современная специфика государственной политики территориального развития Российской Федерации заключается в смещении основополагающих принципов регулирования: от выравнивания показателей социально-экономического развития регионов вне зависимости от результатов их хозяйственной деятельности до идеи поляризованного развития. Новая политика поляризованного развития основана на поиске перспективных регионов и концентрации в них ресурсов. Вместе с этим, проблема неравномерности социально-экономического развития как регионов, так и их муниципальных образований в последнее десятилетие все больше привлекает внимание исследователей. От решения этой проблемы зависит эффективность функционирования региональной социально-экономической системы, повышение качества жизни населения, а также снижение социальной напряженности.

Вопросы сглаживания дифференциации социальноэкономического развития регионов решаются в основном посредством межбюджетных отношений в ущерб другим регуляторам воздействия на динамику социально-экономического развития регионов, что снижает возможность получения объективных оценок результативности государственной политики поляризованного развития и анализа последствий принимаемых государственных решений для регионов [1]. Как показывает мировая практика, данная схема регионального регулирования рассчитана на использование значительных бюджетных средств, дефицит которых снижает возможности управления региональными ресурсами, и может быть эффективно использована только при стабильном характере развития экономических процессов. Таким образом, формирующиеся инструменты и механизмы регулирования устойчиво воспроизводятся и закрепляют негативные тенденции в социально-экономической системе.

Проблема неравномерности социально-экономического развития становится актуальной на уровне муниципальных образований в городской агломерации. Разрыв между муниципальными образованиями в городской агломерации по основным экономическим и социальным показателям является также значительным. В городской агломерации существует свой полюс роста, который стягивает различного рода ресурсы. При этом концентрация населения и производства в нескольких точках городской агломерации порождает не только экономические, но и, прежде всего, социальные и политические проблемы.

Сложившаяся ситуация ведет к необходимости пересмотра подходов к решению агломерационных проблем -разработке и реализации инструментария сглаживания социально-экономической дифференциации муниципальных образований, позволяющих реагировать на последствия дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований, учитывать особенности отдельных территорий при реализации региональной политики, усиливать конкурентные преимущества территорий, разрабатывать и осуществлять планы развития городской агломерации, опирающиеся не на бюджетные ресурсы, а на использование местного потенциала с учетом целей и задач политики поляризованного развития.

Необоснованность использования, распределения и контролирования ресурсов в процессе сглаживания дифференциации приводит к необходимости формирования специального механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований в городской агломерации.

Процесс формирования механизма регулирования социально-экономического развития в городской агломерации можно представить в виде определенной последовательности шагов (см. рисунок).

Исходными элементами для формирования механизма регулирования социально-экономического развития в городской агломерации являются конкретный объект регулирования и цель трансформации состояния или деятельности этого объекта. В качестве объекта регулирования выбран элемент структуры социально-экономического развития - жилищно-коммунальное развитие (ЖКР). Первым шагом будет согласование указанных элементов, согласование целей с интересами субъектов регулирования, т. е. формирование пары категорий (ОР_жкр, ЦР_жкр). Основной целью регулирования (ЦР_жкр), на реализацию которой направлен механизм регулирования жилищно-коммунального развития в городской агломерации, является выравнивание отклонений значений показателей жилищно-коммунального развития муниципальных образований от базовых значений данных показателей по всей агломерации.

Согласно принципам целеполагания, на которые опирается механизм регулирования жилищно-коммунального развития, необходимо декомпозировать основную цель на следующие подцели:

• -    выравнивание уровня технической обеспеченности;

• -    выравнивание качества жилья;

• -    выравнивание уровня технического содержания жилищного фонда;

• -    выравнивание уровня надежности инженерных систем;

• -    выравнивание качества жилищно-коммунальных услуг;

• -    выравнивание обеспеченности населения в жилищно-коммунальных услугах;

• -    выравнивание состояния системы общегородского хозяйства.

Для достижения поставленных целей возникает необходимость трансформации целей в конкретные задания (критерии регулирования), т е. формируется пара ЦРжкр и КРжкр. В соответствии с принципом измеримости, каждый критерий характеризуется конкретным показателем (табл. 1).

Второй шаг в построении механизма регулирования жилищно-коммунального развития заключается в выявлении факторов регулирования (ФР_жкр), на которые необходимо оказывать воздействие, чтобы выполнить задания и добиться поставленных целей, т. е. формируется пара КР_жкр, ФР_жкр. Если требуемая совокупность факторов регулирования не может быть сформирована, то уточняется объект регулирования и (или) цель, т. е. формируется новая пара ОР_жк, ЦР_жк, а затем вновь пары ЦР_жк, КР жкр и КР жкр , ФР жкр ”^Р

Такими факторами могут считаться свойства и элементы объекта регулирования в целом, свойства этих элементов, их связи с другими элементами, связи объекта регулирования с социально-экономической средой. Так как объект регулирования (в данном контексте - жилищно-коммунальное развитие) обладает свойствами системности, изменение состояния того или иного фактора под влиянием регулирующего воздействия приводит к изменению состояния объекта регулирования в целом или отдельных его частей. Для организации воздействия на факторы регулирования различной природы необходимо выявить их совокупность и степень соответствия фак- торов критериям регулирования, с тем чтобы оценить потребность и возможность мобилизации ресурсов для приведения факторов регулирования в соответствие с поставленной целью (критерием).

В ходе формирования механизма регулирования жилищно-коммунального развития в городской агломерации должны быть учтены следующие группы факторов: экологическая ситуация, человеческий потенциал, хозяйственные взаимоотношения, инфраструктура, ресурсная обеспеченность, система управления городской агломерацией.

Степень согласованности критериев регулирования и факторов регулирования можно оценить с помощью сопоставления планируемых и достигнутых показателей состояния факторов и показателей результатов (затрат, эффектов, эффективности), достижение которых обеспечивается мобилизацией указанных факторов.

Третий шаг в формировании механизма регулирования жилищно-коммунального развития в городской агломерации заключается в установлении методов воздействия на факторы регулирования, т. е. формируется пара ФР_жкр, МР_жкр. Характер воздействия зависит от природы фактора и его восприимчивости к тем или иным методам воздействия. Комплексность методов воздействия на факторы различной природы определяет объективную необходимость формирования комплексного механизма регулирования жилищно-коммунального развития. С помощью методов управленческого воздействия формируются ресурсы, необходимые для регулирования данного развития в городской агломерации, осуществляются практические мероприятия.

Вопрос классификации методов управленческого воздействия на сегодняшний день остается дискуссионным,

2. Пересмотреть ЦРсэр или

Потребные РРсэр могут быть мобилизованы

Воздействие на ФРсэр

Алгоритм формирования структуры механизма регулирования социально-экономического развития в категориях регулирования: ОР - объект регулирования; ЦР - цели регулирования; КР - критерии регулирования; ФР - факторы регулирования; МР - методы регулирования; РР - ресурсы регулирования; СЭР - социально-экономическое развитие особенно это проявляется в сфере регионального управления. Изучив и систематизировав точки зрения различных авторов на эту проблему, предлагаем следующую структуру методов управленческого воздействия на жилищно-коммунальное развитие по виду используемых регулирующих инструментов (по содержанию):

• 1.    Административные методы управленческого воздействия, которые базируются на силе и авторитете органов власти, не связаны с созданием дополнительных материальных стимулов для их реализации, включают весь комплекс принятия нормативно-правовых документов, создающих и регулирующих правовые условия деятельности субъектов жилищно-коммунального развития.

• 2.    Экономические методы управленческого воздействия, призванные учесть многообразие интересов и мотивов деятельности различных субъектов жилищно-коммунального хозяйства, создать условия, способствующие выбору ими экономического поведения, позволяющего взаимоувязывать общественные и частные интересы [2].

• 3.    Институциональные методы управленческого воздействия, заключающиеся в создании и поддержке ряда институтов, необходимых для деятельности субъектов жилищно-коммунального хозяйства и реализации стратегии его развития в городской агломерации.

• 4.    Социально-психологические (мотивообразующие) методы управленческого воздействия, которые заключа-

• ются в обеспечении согласования интересов субъектов жилищно-коммунального хозяйства, так как только при совпадении в долгосрочной перспективе интересов всех взаимодействующих субъектов жилищно-коммунального хозяйства возможна активизация социально-экономических процессов и улучшение социально-экономического климата в городской агломерации [3].

Необходимо также отметить важнейшие функции механизма регулирования жилищно-коммунального развития в городской агломерации: диагностику, стратегическое планирование, стимулирование, контроль.

Диагностика в механизме регулирования жилищнокоммунального развития в городской агломерации представляет собой исходную функцию, поскольку для выполнения всех других функций необходимо, прежде всего, иметь достаточно достоверную информацию оценочного порядка о затратах и результатах по всем видам хозяйственной деятельности без исключения.

Немаловажной общей функцией является функция стратегического планирования . Иногда экономисты называют ее планово-прогнозной. И прогнозирование, и планирование - имманентно присущие любой экономике методы достижения сбалансированности развития в городской агломерации.

Прогнозирование жилищно-коммунального развития в городской агломерации представляет собой систему

Таблица 1

Согласование целей и критериев регулирования жилищно-коммунального развития муниципального образования в городской агломерации

Цели регулирования жилищно-коммунального развития Критерии регулирования жилищно-коммунального развития Показатели регулирования жилищно-коммунального развития Примечание Выравнивание уровня жилищной обеспеченности Уровень жилищной обеспеченности Уровень жилищной обеспеченности, м2 общей площади на жителя Выравнивание качества жилья Качество жилья Качество жилья, баллы Качество жилья определяется экспертно в соответствии с принятыми стандартами Выравнивание уровня технического содержания жилищного фонда Уровень технического содержания жилищного фонда Уровень технического содержания жилищного фонда, баллы Определяется экспертно в соответствии со стандартами Выравнивание уровня надежности инженерных систем Уровень надежности инженерных систем Снижение числа отказов инженерных систем в год, % Определяется экспертно в соответствии со стандартами Выравнивание качества жилищно-коммунальных услуг Качество жилищнокоммунальных услуг Индекс качества предоставления жилищнокоммунальных услуг, % Определяется экспертно в соответствии со стандартами Выравнивание обеспеченности населения в жилищно-коммунальных услугах Обеспеченность населения жилищно-коммунальными услугами Коэффициент обеспеченности населения жилищнокоммунальными услугами, % Определяется экспертно в соответствии со стандартами Выравнивание состояния системы общегородского хозяйства Состояние системы санитарной очистки Степень переработки отходов, % ко всем отходам Определяется экспертно по разработанной шкале Качество содержания улиц и внутриквартальных территорий Уровень содержания улиц и внутриквартальных территорий, баллы Определяется экспертно по действующей методике научно обоснованных представлений о направлениях этого развития, основанных на законах рыночного хозяйства. При планировании используются различные методы или их сочетание: балансовый метод, нормативный метод, экономико-математические методы и модели. В современных условиях широко используется программно-целевой метод планирования, с выделением долгосрочных целевых комплексных программ.

Стимулирующая функция механизма регулирования выражается в построении и функционировании систем, согласовывающих и направляющих социально-экономические интересы субъектов регулирования жилищно-коммунального развития на эффективное хозяйствование через обеспечение соответствующего стимулирования.

Очевидно, что механизм регулирования жилищнокоммунального развития будет эффективен лишь в том случае, когда он усиливает мотивацию деятельности субъектов регулирования, а сдвиг мотивов на цели деятельности достигается на основе согласования выдвигаемых целей с интересами субъектов регулирования.

Контролирующая функция должна включать меры последовательного и постоянного отслеживания хода реализации каждого элемента механизма регулирования, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение в любой поддержке какого-либо градообразующего объекта.

Четвертый шаг в формировании механизма регулирования жилищно-коммунального развития заключается в определении совокупности необходимых ресурсов регулирования, посредством которых организуется управленческое воздействие на состояние соответствующих факторов регулирования. Под ресурсами регулирования следует понимать источники воздействия на факторы регулирования. Эти источники могут носить различную природу: финансовую, материальную, социальную и др. Источники воздействия не являются изолированными, так как образуются в результате взаимного влияния.

В ходе реализации стратегии жилищно-коммунального развития в городской агломерации используются различные ресурсы, причем отдельные группы ресурсов в реальности представляют собой сложную комбинацию других видов ресурсов. Приведем группы ресурсов механизма регулирования жилищно-коммунального развития муниципальных образований в городской агломерации:

• 1.    Нормативно-правовые ресурсы - нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс хозяйственной деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса и обеспечивающие необходимую информационную поддержку принятия решения органами государственной власти.

• 2.    Информационные ресурсы - достоверная информация об оказываемых коммунальных услугах, претензиях к их качеству, учете потребителей услуг и финансово-хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации предприятий жилищно-коммунального хозяйства и контролирующих инстанций любого уровня.

• 3.    Организационное обеспечение - необходимые организационные структуры, осуществляющие действия по инициированию, развитию и контролю над достижением

• 4.    Финансовые ресурсы - величина стоимости, адекватная ее материально-вещественной форме, находящаяся в постоянном или временном пользовании хозяйствующих субъектов жилищно-коммунального хозяйства, государственных и территориальных органов власти на основе действующих, законодательно принятых норм, на цели производства и воспроизводства.

• 5.    Трудовые ресурсы - штат сотрудников, численность сотрудников конкретного объекта жилищно-коммунального хозяйства; трудозатраты (человеко-дни, человекочасы); заработная плата, премии и другие виды вознаграждения; предпринимательские способности; профессиональные требования (опыт, знания и умения); творческие и психологические качества работников.

• 6.    Материально-технические ресурсы - отдельные здания и их комплексы; вспомогательные помещения и сооружения; подъездные пути и площадки; эстакады, трубопроводы и другие инженерные сооружения; технологические линии; отдельные комплексы машин и оборудования; другое имущество жилищно-коммунального хозяйства.

поставленных целей стратегии жилищно-коммунального развития в городской агломерации.

Ресурсы, как правило, являются ограниченными в рамках конкретного пространственно-временного интервала. Следствием ограниченности имеющихся ресурсов является стремление к их наилучшему (оптимальному) использованию. Так, если объем используемых ресурсов известен, то максимизируется результат; если известен результат, который необходимо достичь, то минимизируется объем потребляемых ресурсов.

Ограничения по ресурсам могут приводить к необходимости пересмотра состава выявленных факторов регулирования или методов управленческого воздействия на них. А это, в свою очередь, потребует изменения ранее установленных целей жилищно-коммунального развития и приведения их в соответствие с реальными возможностями воздействия на факторы. Только при наличии такого соответствия можно считать, что группа факторов, воздействие на которые может дать реальные результаты, выявлена [4].

После определения ресурсов регулирования последовательно формируются пары МРжкр, РРжкр и ФРжкр, РРжкр. Результатом будет приведение объекта регулирования в соответствие с поставленными целями. Если не может быть мобилизован нужный объем ресурсов, потребуется пересмотреть методы регулирования или вновь вернуться к паре ОРжкр, ЦРжкр.

В рамках частных целей, а именно, выравнивание обеспеченности населения в жилищно-коммунальных услугах и выравнивание состояния системы общегородского хозяйства, на примере Красноярской агломерации предлагаются следующие мероприятия:

• 1.    Строительство и ввод в эксплуатацию энергокомплекса с модулем комбинированного сжигания твердых бытовых отходов (ТБО) на базе плазмохимической технологии в комплексе с несколькими полигонами, расположенными в разных районах. Предлагается применить разработки научного центра «Курчатовский институт» в сотрудничестве с рядом отечественных организаций, а так-

• же с американской фирмой Plasma Technology Comporation. Эти институты ведут разработку универсальной экологически чистой плазмохимической технологии переработки твердых бытовых отходов. Данное предприятие уничтожает 150 тыс. т мусора в год и производит электроэнергию в количестве свыше 50 млн кВт∙ч в год.

• 2.    Строительство и ввод в эксплуатацию мусоросжигательного завода. Производительность завода составляет 360 тыс. т в год, т. е. 1 тыс. т. в сутки. Название «мусоросжигательный завод» не совсем точно и полно определяет значение предприятия, скорее это небольшая теплоэлектроцентраль на альтернативном топливе. Предприятие производит около 10 МВт∙ч электроэнергии.

Реализация предложенных мероприятий позволит изменить интегральный показатель в рамках предложенного механизма регулирования, повлияв тем самым на осуществление о сновной цели регулирования (табл. 2, 3).

В результате реализации мероприятия по строительству и вводу в эксплуатацию энергокомплекса с модулем комбинированного сжигания твердых бытовых отходов на базе плазмохимической технологии, интегральный показатель изменится на 3,14 % относительно исходного, а при реализации мероприятия по строительству и вводу в эксплуатацию мусоросжигательного завода – на 5,625 %.

Агломерационная экономия, возникающая вследствие взаимодействия в рамках предложенных мероприятий, в этом случае распространяется на все муниципальные образования, расположенные в Красноярской агломерации. Такая экономия получается благодаря экономии от масштабов производства и локализационной экономии, связанной с местом расположения предприятий.

Таким образом, формирование механизма регулирования позволит упорядочить процесс сглаживания дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований в городской агломерации, а реализация предложенных мероприятий в рамках данного механизма регулирования снизит дифференциацию на 8 %.