Синхронизация приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и регионов в документах стратегического планирования

DOI:

Цитирование. Беляевская-Плотник Л. А., Сорокина Н. Ю., 2022. Синхронизация приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и регионов в документах стратегического планирования // Региональная экономика. Юг России. Т. 10, № 1. С. 16–26. DOI:

Постановка проблемы

Принятие «Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» (далее – «Основы...») [Указ Президента РФ № 633 ... , 2021] актуализировало ряд важнейших вопросов, касающихся взаимодействия участников системы стратегического планирования. В частности, речь идет об обеспече- нии согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования в рамках целеполагания, разрабатываемых на различных уровнях системы государственного управления.

Статья 13 «Основ...» определяет, что сбалансированность документов стратегического планирования и синхронизация определенных в них приоритетов социально-экономического развития страны и регионов, осуществляется на ос- нове базовых принципов стратегического планирования [Федеральный закон № 172-ФЗ ... , 2014], а именно – единства и целостности, преемственности и непрерывности, а также сбалансированности. Они позволяют установить уровень последовательного учета положений документов стратегического планирования на основании их позиций в общей архитектуре документов. Так, к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания на уровне субъекта Федерации, предъявляются два принципиальных требования: во-первых, в них должны быть отражены направления, приоритеты, цели и задачи, определенные в документах стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне (ст. 17 «Основ...»); во-вторых, направления, приоритеты, цели и задачи, содержащиеся в документах стратегического планирования федерального уровня, должны быть уточнены и конкретизированы «с учетом территориальных, социально-экономических и иных особенностей субъекта Федерации» (ст. 18 «Основ...»). Соблюдение указанных требований предполагает разработку механизма обеспечения взаимных связей между положениями документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном и региональном уровнях. Следует отметить, что данный механизм все еще находится в процессе формирования. Его создание и реализация будут способствовать повышению эффективности процессов стратегического планирования на различных уровнях системы государственного управления Российской Федерации, а также формированию механизма ответственности участников системы стратегического планирования при реализации их полномочий.

Цель статьи заключалась в разработке рекомендаций по обеспечению взаимоувязки целей, задач и приоритетов, отраженных в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном и региональном уровнях системы государственного управления, востребованного в практике государственного управления Российской Федерации.

Теоретическая значимость представленного исследования состоит в научном обосновании и реализации подхода к синхронизации целей, задач и приоритетов социально-экономического развития в документах стратегического планирования федерального и регионального уровней.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования выводов и заключений, представленных в статье, в деятельности органов государственного управления, в том числе при разработке федеральных и региональных документов стратегического планирования.

Анализ публикаций по теме исследования

Актуальность проблемы обеспечения синхронизации приоритетов социально-экономического развития страны и регионов в документах стратегического планирования обусловила тот факт, что в последние годы появилось значительное число исследований, в которых предложены различные подходы к решению этой сложной и важной научно-практической задачи.

Е.Б. Ленчук, отмечая отсутствие механизмов сопряжения целей в документах стратегического планирования различных уровней, в качестве решения проблемы предлагает сформировать подход к «редукции» целей более высоких уровней в цели и задачи нижестоящих уровней государственного управления [Ленчук, 2020]. Подобный подход, по мнению автора, позволит определить контуры системы эффективного контроля и ответственности за исполнение принятых документов стратегического планирования.

В.Н. Лексин и А.Н. Швецов уже более двух десятков лет привлекают внимание научной общественности к необходимости введения «регионального аспекта» в документы стратегического планирования федерального уровня [Лексин, Швецов, 2006]. Подобная практика позволит не только согласовывать цели и задачи документов, разработанных на различных уровнях системы стратегического планирования, но и более четко обосновать требуемые объемы их бюджетного финансирования. Авторы видят решение проблемы в разработке специальных регламентов взаимодействия между органами исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней по вопросам прогнозирования и планирования регионального развития.

О.О. Смирнова, говоря о необходимости обеспечения преемственности документов стратегического планирования [Смирнова, 2013], утверждает, что документы стратегического планирования федерального уровня должны содержать целевые ориентиры и показатели развития в отраслевом и территориальном разрезах. При таком подходе обеспечивается координация документов регионального уровня с федеральными стратегическими документами.

Таким образом, отечественные исследователи видят решение проблемы обеспечения синхронизации целей и задач документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на различных уровнях системы государственного управления, в формировании научно-практических подходов, позволяющих осуществлять декомпозицию целей, задач и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации в цели, задачи и приоритеты регионального развития с учетом специфики территорий, их потребностей и имеющегося потенциала [О синхронизации подходов ... , 2020].

Соглашаясь с позицией ведущих ученых в сфере стратегического планирования, а также принимая во внимание результаты собственных многолетних исследований в данной предметной области [Беляевская-Плотник, Сорокина, 2021; Беляевская-Плотник, Бочарова, Сорокина, 2021] полагаем, что перспективы дальнейшего развития системы стратегического планирования будут напрямую зависеть от того, в какой степени синхронизированы цели, задачи и приоритеты социально-экономического развития в документах стратегического целеполагания федерального и регионального уровней системы государственного управления Российской Федерации.

Методология и методы исследования

Теоретическую основу исследования составляет методология стратегического планирования территорий, обобщающая научно-практические подходы к проектированию стратегий социально-экономического развития стран, регионов и муниципальных образований, ориентированных на долгосрочную перспективу и отражающих интересы широкого круга лиц. В рамках данного исследования ключевым методом выступает метод декомпозиции, позволяющий исследовать не только фактически имеющие (или имевшие место в прошлом) процессы и явления, но и проектировать новые, создание которых необходимо для обеспечения условий устойчивого социально-экономического развития территорий различного уровня.

В методическом плане декомпозиция представляет собой определенную, логически выстроенную последовательность действий, результатом которых является представление исходного процесса или явления в виде совокупности более простых по содержанию, но не по смыслу, процессов и явлений. Методическим базисом декомпозиции является общенаучный метод дедукции, предполагающий продвижение от общего к частному. Основное требование, предъявляемое к результатам декомпозиции, заключается в том, что их совокупность должна в полной мере определять сущностные характеристики исходного процесса или явления, при этом общее число результатов должно быть минимально достаточным [Вовк, Бугакова, 2011].

Декомпозиция целей, задач и приоритетов в сфере социально-экономического развития РФ в цели, задачи и приоритеты регионального развития обеспечивает реализацию двух фундаментальных принципов стратегического планирования [Федеральный закон № 172-ФЗ ... , 2014]: во-первых, принципа сбалансированности, постулирующего о необходимости последовательной взаимосвязи между собой приоритетов, целей и прочих атрибутов стратегических документов, а во-вторых, принципа соответствия, который определяет необходимость отражения в региональных стратегических документах целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Последовательная и обоснованная декомпозиция целей, задач и приоритетов является фундаментом процедур мониторинга и контроля их достижения, а также источником информации о требуемых ресурсах и этапах достижения, определенных в документах стратегического планирования целей, задач и приоритетов.

В зависимости от целей конкретных исследований могут применяться различные критерии декомпозиции. На наш взгляд, для осуществления синхронизации целей, задач и приоритетов, отраженных в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном и региональном уровнях системы государственного управления, целесообразно использовать три критерия – пространственный, логический и временной. При таком подходе процедура декомпозиции будет выстроена на принципе многокритериальности [Подиновский, 2019], уместном для анализа сложных проблем, к которым относится проблема обеспечения синхронизации целей, задач и приоритетов социально-экономического развития территорий различных уровней пространственной иерархии.

Процедура декомпозиции применительно к исследуемой проблеме проводится в территориальном аспекте (пространственный критерий), предполагает использование разного рода обобщения (логический критерий) и реализуется в заданных временных рамках (временной крите- рий), что позволяет конкретизировать стратегические цели, задачи и приоритеты социально-экономического развития федерального уровня в соответствующих целях, задачах и приоритетах регионального уровня.

Результаты исследования

В соответствии с законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 172) к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся:

• а)    ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ;

• б)    стратегия социально-экономического развития (далее – СЭР) Российской Федерации;

• в)    стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее – СНБ), а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

• г)    стратегия научно-технологического развития Российской Федерации [Федеральный закон № 172-ФЗ ... , 2014].

Согласно ст. 2 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации является базовым документом, определяю- щим национальные интересы, стратегические национальные приоритеты, цели и задачи государственной политики обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» [Указ Президента РФ № 400 ... , 2021].

При указанной трактовке СНБ имеет роль основополагающего документа в действующей системе стратегического планирования, в котором сформулированы и закреплены национальные интересы и стратегические национальные приоритеты РФ. Следовательно, приоритеты СНБ должны быть в обязательном порядке отражены в документах стратегического планирования нижестоящих уровней, в том числе регионального.

Так, в СНБ определены следующие национальные приоритеты, которые согласно предложенному подходу и принципам стратегического планирования должны быть синхронизированы (то есть согласованы таким образом, что определенные стадии разных процессов совершаются одновременно) в документах стратегического планирования более низких уровней (рис. 1).

Вместе с тем в российской практике стратегического планирования документом, задающим основные направления развития страны в стратегической перспективе, является Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ в

6) научно-технологическое развитие;

7) экологическая безопасность и рациональное природопользование;

8) защита традиционных российских духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти;

9) стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество

Рис. 1. Национальные приоритеты развития

Примечание . Составлено авторами по: [Указ Президента РФ № 400 ... , 2021].

начале электорального цикла и последующее принятие на этой основе соответствующих указов, получивших название «майские» указы.

К перечню документов, транслирующих ориентиры федерального целеполагания на уровень субъектов РФ, справедливо относятся стратегии СЭР макрорегионов. Согласно ФЗ № 172 данный вид нормативных актов выполняет своего рода функцию сопряжения между документами федерального целеполагания и документами отраслевого и регионального характера.

Таким образом, последовательная декомпозиция национальных приоритетов на уровень субъектов РФ предопределяет необходимость их трансляции через стратегии СЭР макрорегионов [Митрофанова, 2016]. Реализация данной задачи на практике осуществляется путем разработки и принятия стратегий социально-экономического развития федеральных округов.

Необходимо отметить, что стратегии СЭР регионов должны также учитывать национальные цели развития. Национальные цели развития определены Указом Президента РФ № 474 [Указ Президента РФ № 474 ... , 2020] и детализированы другими документами системы стратегического планирования. Имея межотраслевой характер, национальные цели развития представляют собой, по сути, ориентир для корректировки действующих и разработки новых документов стратегического планирования на всех уровнях системы государственного и муниципального управления Российской Федерации. Это необходимо для синхронизации документов системы стратегического планирования различных уровней путем обеспечения последовательного взаимоучета их целей, приоритетов и прочих атрибутов. Так как национальные цели затрагивают различные направления государственной политики, то для их достижения требуется обеспечить преемственность мероприятий и показателей в документах стратегического планирования всех уровней, включая уровень регионального управления (рис. 2).

Связка документов «СНБ – УП РФ № 474 – стратегии СЭР федеральных округов – стратегии СЭР регионов» выполняет так называемую роль «проводника» регионального целеполагания, обеспечивающего синхронизацию документов стратегического планирования федерального и регионального уровней. При таком подходе группой документов, в которых должны быть отражены национальные цели развития путем детализации приоритетов государственной политики, являются региональные стратегии социально-экономического развития.

В связи с этим научно-практический интерес представляет анализ документов стратегического планирования уровня целеполагания субъектов Южного федерального округа РФ (далее – ЮФО) на предмет их синхронизации с национальными приоритетами (см. таблицу).

Детальное исследование стратегий СЭР регионов ЮФО позволяет определить, что действующие стратегии субъектов Федерации не согласованы во времени с вышестоящими документами стратегического планирования в рамках целеполагания: они имеют различные даты принятия и отличаются по срокам окончания действия, то есть ориентированы на разные временные горизонты. В пользу этого утверждения говорит тот факт, что Стратегия СЭР ЮФО была разработана до

Национальные приоритеты (СНБ)

Национальные цели развития (УП РФ № 474)

Цели, задачи и приоритеты (стратегии СЭР субъектов РФ)

Цели, задачи и приоритеты (стратегии СЭР федеральных округов)

Рис. 2. Преемственность учета национальных приоритетов и национальных целей развития в стратегиях социально-экономического развития регионов

Примечание . Составлено авторами.

Таблица

Сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития регионов Южного федерального округа

Документы целеполагания	Дата принятия	Дата окончания действия	Дата внесения последних корректировок
Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»	2020	2030	–
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400)	2021	–	–
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации	Не разработана
Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.09.2011 № 1538-р)	2011	2020	2014
Стратегия социально-экономического развития Республики Адыгея до 2030 года (утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 26.12.2018 № 286)	2018	2030	–
Стратегия социально-экономического развития Республики Калмыкия до 2030 года (утв. Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24.12.2019 № 388)	2019	2030	–
Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (утв. Законом Краснодарского края от 21.12.2018 № 3930-КЗ)	2018	2030	2020
Стратегия социально-экономического развития Астраханской области до 2035 года (утв. Законом Астраханской области от 25.12.2020 Рег. № 115/2020-ОЗ)	2020	2035	–
Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года (утв. Законом Волгоградской области от 21.11.2008 № 1778-ОД)	2008	2025	2018
Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года (утв. Постановлением Правительства Ростовской области от 26.12.2018 № 864)	2018	2030	2021
Стратегия социально-экономического развития Республики Крым до 2030 года (утв. Законом Республики Крым от 09.01.2017 № 352-ЗРК/2017)	2017	2030	2018
Стратегия социально-экономического развития г. Севастополь до 2030 года (утв. Законом города Севастополя 21.07.2017 № 357-ЗС)	2017	2030	–

2020 г., а ее актуальная редакция в системе официального документооборота отсутствует. Таким образом, может быть диагностирован факт их несоответствия по временному критерию. Анализ смыслового содержания целей, задач и приоритетов развития показал нарушение требований Методических рекомендаций по разработке стратегии социально-экономического развития регионов [Методические рекомендации ... , 2017], в которых определено, что при разработке стратегии субъекта Российской Федерации целесообразно учитывать ключевые положения стратегии социально-экономического развития соответствующего макрорегиона.

Вышесказанное позволяет вести речь о несоответствии по пространственному критерию. В стратегиях СЭР регионов ЮФО во многих случаях не прослеживается трансляция актуальных целей, задач и приоритетов развития федерального уровня. Так, можно вести речь о несоответствии в части логического критерия. Таким образом, использование многокритериального подхода позволило утверждать, что в настоящее время процесс принятия управленческих государственных решений при помощи реализации региональных стратегий осуществляется в условиях нарушения принципа синхронизации, в первую очередь противореча закрепленным в «Основах...» циклам стратегического планирования.

Кроме того, превалирующее число действующих сегодня стратегий социально-экономического развития субъектов ЮФО не учитывают положения таких базовых документов стратегического планирования в порядке целеполагания, как СНБ и УП РФ № 474, поскольку были разработаны до принятия указанных документов. Можно с уверенностью утверждать, что в основе региональных стратегий лежат нормативные документы, действовавшие на момент их разработки и принятия, то есть полностью или частично потерявшие актуальность в современных социально-экономических условиях. Следовательно, целый ряд стратегий СЭР регионов ЮФО, обновление и актуализация которых не были осуществлены в период после 2020 г., в современных условиях целиком или фрагментарно стали неактуальными, провозглашенные в них цели, задачи и приоритеты социально-экономического развития страны и территориального планирования не в полной мере соответствуют современным.

Дискуссия

Наличие проблем, связанных с недостаточной согласованностью во времени целей, задач и приоритетов социально-экономического развития территорий различных уровней, неоднократно отмечалось авторитетными российскими учеными и специалистами-практиками. Так, К.В. Будаева и В.В. Климанов, анализируя опыт разработки, принятия и реализации стратегий СЭР субъектов РФ среди целого ряда интересных и важных для развития отечественной системы стратегического планирования выводов, сделали заключение, что разделы, посвященные анализу отношения региональной стратегии к документам стратегического планирования РФ в целом носят скорее формальный, нежели содержательный характер [Будаева, Климанов, 2014].

Вместе с тем следует согласиться с И.П. Дов-бий, Е.С. Калиной и С.А. Маковкиной, что достижение синхронизации приоритетов социально-экономического развития в документах стратегического целеполагания федерального и регионального уровней является необходимым, но не достаточным «гарантом качества» стратегического планирования [Довбий, Калина, Маковкина, 2018]. Перспективным направлением научных исследований, на наш взгляд, является выработка комплексной методики синхронизации документов стратегического планирования, разрабатываемых на различных уровнях системы государственного и муниципального управления, позволяющей не только диагностировать факт и степень соответствия федеральному законодательству, но и позволяющей выявлять степень согласования документов по их содержанию.

Детальное рассмотрение содержания указанных в таблице документов позволяет заключить, что:

• 1.    Современная система документов стратегического целеполагания субъектов ЮФО не синхронизирована по целям, задачам и мероприятиям с основополагающими документами федерального уровня, поскольку действующие стратегии СЭР субъектов ЮФО не учитывают утвержденные Президентом РФ национальные цели развития (УП РФ № 474).

• 2.    Региональные стратегии развития субъектов ЮФО не синхронизированы со Стратегией национальной безопасности как базовым документом стратегического планирования, поскольку не учитывают заявленные в ней национальные приоритеты социально-экономического развития (ст. 26, СНБ).

Заключение

Построению в РФ сбалансированной, результативно функционирующей системы стратегического планирования препятствует, в частности, недостаточная синхронизация ее документов, разработанных на различных уровнях государственного управления, по целям, задачам и приоритетам СЭР. Обеспечение синхронности в данном контексте достигается путем преемственности целей, задач и мероприятий документов стратегического планирования в строгом соответствии с логикой общей архитектуры документов, обозначенной ФЗ № 172. Указанным документом, а также конкретизирующими его положениями «Основ государственной политики в сфере стратегического планирования Российской Федерации», определены контуры вертикально ориентированной модели документов стратегического планирования, внедрение которой в практику государственного управления позволит обеспечить декомпозицию целей, задач и приоритетов социально-экономического развития федерального уровня в цели, задачи и приоритеты, вплоть до конкретных инструментов, регионального уровня. Синхронизация целей, задач и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и регионов будет способствовать созданию условий, позволяющих в максимальной степени обеспечивать достижение поставленных национальных приоритетов развития страны.

В связи с этим могут быть предложены следующие направления совершенствования процесса синхронизации целей, задач и приоритетов СЭР РФ и регионов в документах стратегического планирования:

• 1.    В кратчайшие сроки произвести корректировку стратегий СЭР субъектов Федерации и федеральных округов в направлении установления единого горизонта планирования с обязательным учетом специфики цикла стратегического планирования, определенного в «Основах...» (ст. 34–35).

• 2.    Для осуществления синхронизации целей, задач и приоритетов, отраженных в документах стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном и региональном уровнях системы государственного управления РФ, целесообразно использовать многокритериальный подход, то есть учитывать три критерия – пространственный, логический и временной.

• 3.    Разработать механизмы обеспечения преемственности целей, задач и мероприятий основных документов целеполагания федерального уровня в их актуальной редакции в региональных стратегиях социально-экономического развития. В связи с этим чрезвычайно актуальной является выработка комплексной методики синхронизации документов стратегического планирования, разрабатываемых на различных уровнях системы государственного и муниципального управления, позволяющей выявлять степень согласования документов различного уровня по их срокам и содержанию.