Система государственного надзора за деятельностью центров поддержки технологий и инноваций (ЦПТИ) в Российской Федерации: правовые основания и практические аспекты

В настоящее время в условиях курса на технологический суверенитет и импортозамещение эффективная инновационная инфраструктура становится стратегическим национальным активом [1]. ЦПТИ играют значимую роль в инновационной инфраструктуре России, являясь важным инструментом популяризации и внедрения охраняемых результатов интеллектуальной деятельности. В соответствии с меморандумом о взаимопонимании по созданию центров поддержки технологий и инноваций (TISC)

между Федеральной службой по интеллектуальной собственности (Роспатентом) и Всемирной организацией интеллектуальной собственности (ВОИС) от 28 сентября 2011 года [4] первые центры в России начали создаваться с 2012 года. Под эгидой ВОИС и при участии национального ведомства по интеллектуальной собственности центры призваны обеспечивать доступ изобретателей, исследователей и предприятий к патентной информации, консультационным и образовательным услугам [13].

Актуальность настоящего исследования обусловлена следующим. Несмотря на растущее число ЦПТИ в России (на сегодняшний день их более 190), сложившаяся исследовательская практика в их отношении демонстрирует преобладание мониторинга достижения отчетных показателей деятельности, в то время как вопросы фундаментально-правовой природы и теоретического обоснования их роли в системе инновационного развития остаются за рамками системного научного исследования.

В российском правовом поле ЦПТИ занимают особое положение: они не являются самостоятельными юридическими лицами, а создаются как структурные подразделения на базе действующих организаций – университетов, научно-исследовательских институтов, библиотек, технопарков и других организаций [4]. Данное обстоятельство порождает сложную и неочевидную систему государственного надзора за их деятельностью, вовлекая широкий круг соответствующих государственных органов, действующих в рамках своих полномочий.

Целью статьи является выявление и систематизация правовых оснований и механизмов реализации надзорных функций и полномочий органов государственной власти в отношении ЦПТИ с учетом специфики правового статуса организаций, на базе которых они функционируют.

Исследование базируется на совокупности методов познания. Ведущую роль играет формальноюридический метод, который позволил проанализировать нормативную базу, регулирующую деятельность контрольно-надзорных органов. Системный метод был применен для рассмотрения надзора как целостного механизма, взаимодействия различных государственных органов в рамках их компетенции. Сравнительно-правовой метод использовался для сопоставления договорно-ведомственного контроля Роспатента и публично-правового надзора иных органов. Также были использованы методы анализа и синтеза при изучении правовой природы ЦПТИ и метод правового моделирования для построения гипотетических сценариев проверок. Источниками исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, ведомственные документы Роспатента, а также массивы научных публикаций по теме исследования.

Правовая природа и статус ЦПТИ как основа для надзорных правоотношений

ЦПТИ представляет собой структуру без статуса юридического лица, созданную на базе хозяйствующего субъекта (базовой организации) [11]. Именно это обстоятельство является ключевым при контрольно-надзорной деятельности.

Схематично процесс создания ЦПТИ представлен следующим образом. Регион заключает рамоч- ное, верхнеуровневое, соглашение о взаимодействии в рамках поддержки развития сферы интеллектуальной собственности между Министерством экономического развития Российской Федерации, Федеральной службой по интеллектуальной собственности и правительством региона. Затем подведомственный Роспатенту Федеральный институт промышленной собственности (ФИПС) заключает соглашение непосредственно с хозяйствующим субъектом (базовой организацией), в структуре которой будет создано соответствующее структурное подразделение. В рамках данного соглашения ФИПС берет на себя обязательства по оказанию справочно-методической помощи, а также предоставления доступа к базам данных, а организация обязуется выполнять функции ЦПТИ и ежегодно представлять отчет о результатах деятельности своего структурного подразделения. Таким образом, хозяйствующий субъект руководствуется договором о создании ЦПТИ, заключенным между ним и ФИПС. ЦПТИ формально выступает как подразделение базовой организации и действует на основании внутреннего положения.

В рамках развития сети ЦПТИ в субъектах Российской Федерации функционирует трехступенчатая система.

Основой создания ЦПТИ первого уровня служит двусторонний договор между ФИПС и хозяйствующим субъектом. Последний наделяется соответствующим статусом в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенного между Роспатентом и субъектом Российской Федерации. На ЦПТИ первого уровня возлагаются функции по координации деятельности центров второго и третьего уровней, включая сбор отчетности для ее последующего представления в ФИПС.

Учреждение ЦПТИ второго уровня оформляется трехсторонним договором, сторонами которого выступают ФИПС, базовая организация центра первого уровня и принимающий хозяйствующий субъект. Данные структуры наделяются объемом прав и обязанностей, идентичным центрам первого уровня, а также получают сопоставимое ресурсное и консультационное обеспечение.

Создание ЦПТИ третьего уровня аналогичным образом регламентируется трехсторонним договором. Участниками договора выступают ФИПС, вышестоящая структура (центр первого или второго уровня) и организация, на базе которой новый центр планирует осуществлять свою деятельность.

Институциональной основой для создания ЦПТИ первого и второго уровней, как правило, служат научные, образовательные и иные организации, например, центры научно-технической информации, библиотеки и др. В свою очередь, ЦПТИ третьего уровня могут быть представлены учреждениями основного, среднего профессионального и дополнительного образования и других организаций, содействующих развитию творческого потенциала школьников.

Таким образом, с точки зрения права вся финансовая и хозяйственная деятельность ЦПТИ рассматривается как деятельность непосредственно базовой организации. Следовательно, реализация надзорных полномочий большинством государственных органов осуществляется не в отношении ЦПТИ, а применительно к конкретному юридическому лицу, выступающему в качестве титульного субъекта ответственности. Это определяет ситуативный и вторичный характер многих проверок, которые инициируются не фактом существования ЦПТИ, а характером операций, совершаемых базовой организацией в связи с его функционированием. В рамках данной статьи авторы, проводя различие между понятиями «контроль» и «надзор», исходят из допустимого объема правового вмешательства в деятельность субъекта и оценки эффективности его деятельности. «Контроль» предполагает возможность оценки не только правомерности деятельности, но ее эффективности, тогда как надзор – преимущественно за соблюдением предписаний.

Координация и ведомственный надзор со стороны Роспатента (ФИПС)

Роспатент (ФИПС), выступающий в качестве оператора проекта ЦПТИ, является главным координатором и методическим центром сети ЦПТИ [4]. В рамках договора о сотрудничестве ФИПС с базовой организацией (далее – Договор) основными функциями ФИПС являются следующие.

• 1.    Методическая поддержка региона в сфере ИС в части популяризации знаний в сфере ИС, включая экспертное участие представителей ФИПС в тематических мероприятиях базовой организации. Взаимодействие направлено на повышение осведомленности целевых аудиторий о механизмах охраны, защиты и коммерциализации прав на результаты интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации (РИДиСИ), а также на разъяснение актуальных аспектов деятельности инфраструктуры ЦПТИ.

• 2.    Предоставление базовой организации на безвозмездной основе доступа к патентным и непатентным информационным ресурсам ФИПС в объеме, определенном Договором, методическим и иным информационным изданиям.

• 3.    Организация и проведение семинаров, тренингов и/или консультаций по вопросам деятельности ЦПТИ совместно с базовой организацией для различных категорий пользователей.

• 4.    Размещение, при необходимости, сведений, предоставляемых базовой организацией, об изобретательской и инновационной деятельности в изданиях ФИПС.

Базовая организация, в свою очередь, берет на себя следующий ряд обязательств:

• 1.    Осуществление популяризации в регионе знаний в области ИС посредством различных мероприятий.

• 2.    Содействие продвижению информационных продуктов и услуг ФИПС.

• 3.    Оказание консультационных услуг, включая доступ к патентным и непатентным базам данных ФИПС; оказание помощи в поиске технической информации на основании баз данных, обучение по проведению поиска в базах данных, предоставление общей информации по законодательству в области ИС.

• 4.    Предоставление базовых рекомендаций по распоряжению правами на РИДиСИ.

• 5.    Информирование хозяйствующих субъектов региона в отношении услуг, оказываемых ФИПС, и услуг по направлениям деятельности ЦПТИ, привлекать их для заключения соответствующих договоров с ФИПС.

В части, непосредственно касающейся деятельности ЦПТИ, основанием для надзорных полномочий является договор о сотрудничестве, заключаемый с базовой организацией (Договор).

Правовым основанием для осуществления своего рода надзорных функций ФИПС в отношении деятельности ЦПТИ является не федеральный закон, а ведомственный приказ Роспатента, утвердивший Концепцию развития сети ЦПТИ. Санкции за неисполнение условий договора носят преимущественно гражданско-правовой характер (расторжение договора, прекращение доступа к ресурсам). При этом контрольные функции в значении наличия правомочий по вмешательству в деятельность структурного подразделения или оценки эффективности базовой организации у Роспатента и ФИПС в целом отсутствуют. Даже составление рейтинга лучших ЦПТИ на основе представленной отчетности выступает инструментом информационно-аналитического мониторинга, а не формой административного контроля, так как его результаты не несут никаких правовых последствий. В части надзора с позиции соблюдения предписаний полномочия ФИПС ограничены верификацией соблюдения установленных стандартов и правил предоставления доступа к патентно-информационным ресурсам, проведения мероприятий и др.

Надзорные полномочия иных государственных органов: правовые основания и практические сценарии

Поскольку базовая организация, в структуре которой есть ЦПТИ, является полноправным участником правовых отношений, на нее в полной мере распространяется действие общего законодательства Российской Федерации. Это открывает возможность для осуществления полномочий со стороны широкого спектра контрольно-надзорных органов.

• 1.    Финансовый и налоговый контроль.

Органы финансового контроля осуществляют надзор за законностью и целевым использованием бюджетных средств, а также за соблюдением налогового законодательства.

• a)    Федеральная налоговая служба (ФНС) проводит проверки на основании Налогового кодекса Российской Федерации. Если базовая организация получает доход от платных услуг ЦПТИ или использует ресурсы для деятельности, приносящей доход, ФНС вправе проверить правильность исчисления и уплаты налогов (НДС, налог на прибыль). Основанием для выездной проверки может стать, например, несоответствие декларируемых доходов от образовательных семинаров ЦПТИ фактическим объемам оказанных услуг.

• b)    Федеральное казначейство (Казначейство России) и Счетная палата Российской Федерации осуществляют контроль за использованием бюджетных ассигнований в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Если ЦПТИ создан на базе государственной образовательной или научной организации, получающей субсидию на реализацию инновационных проектов, эти органы вправе проверить, соответствуют ли расходы на содержание ЦПТИ (оплата труда сотрудников, аренда помещений, приобретение оборудования) целям, указанным в бюджетной заявке. Нарушение может повлечь требование о возврате средств.

• c)    Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) может проявить интерес к операциям базовой организации в рамках Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», если через ЦПТИ проводятся крупные или подозрительные денежные операции, например, при оплате международных консультационных услуг [8].

• 2.    Контроль в сфере образования (Рособрнадзор).

• 3.    Антимонопольный контроль (Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России). Деятельность ЦПТИ, особенно если он является единственным подобным центром в регионе и оказывает платные услуги (патентный поиск, консультации), может попасть в зону внимания ФАС России. Основанием для контроля служит Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [6]. ФАС может инициировать дело, если будет установлено, что базовая организация, используя ресурсы ЦПТИ,

Если базовая организация (например, университет) реализует через ЦПТИ дополнительные профессиональные программы (программы повышения квалификации или профессиональной переподготовки в области интеллектуальной собственности), она подпадает под надзор Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Основанием является Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [10]. Рособрнадзор вправе проверить наличие необходимой лицензии на образовательную деятельность, соответствие учебных программ требованиям законодательства, условия реализации образовательного процесса. Например, на сайте Ассоциации ЦПТИ как образовательной организации размещена информация о предписаниях органов контроля в сфере образования, что подтверждает актуальность такого надзора [12].

• •    злоупотребляет доминирующим положением на рынке патентных или информационно-консультационных услуг в регионе (например, устанавливает завышенные цены или навязывает ненужные услуги);

• •    совершает действия, ведущие к недобросовестной конкуренции по отношению к другим консультантам или патентным поверенным;

• •    участвует в соглашениях, ограничивающих конкуренцию.

• 4.    Надзор в сфере защиты персональных данных (Роскомнадзор).

В процессе консультирования, проведения семинаров или регистрации пользователей для доступа к ресурсам ЦПТИ может осуществлять сбор и обработку персональных данных клиентов. Эта деятельность подпадает под действие Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» [7]. Роскомнадзор вправе провести проверку базовой организации на предмет:

• •    наличия уведомления об обработке персональных данных;

• •    законности получения согласия субъектов данных;

• •    обеспечения должного уровня защищенности информационных систем;

• •    соблюдения требований о локализации баз данных на территории РФ.

• 5.    Общий надзор прокуратуры.

• 6.    Отраслевой и специальный надзор.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [8] органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов на территории страны. Прокурорская проверка в отношении организации, на базе которой работает ЦПТИ, может быть инициирована по любому сигналу о возможном нарушении законодательства – трудового, антикоррупционного, в сфере госзакупок, охраны труда и др. Прокуратура не специализируется на инновационной деятельности, но ее надзор носит универсальный характер. Например, проверка может быть связана с неправомерным расходованием средств, выделенных на развитие ЦПТИ по региональной программе.

В зависимости от специфики базовой организации и тематики проектов, курируемых ЦПТИ, к надзору могут подключиться профильные регуляторы:

• a)    Росздравнадзор, если ЦПТИ работает на базе медицинского университета или НИИ и консультирует по вопросам патентования фармацевтических разработок или медицинских изделий, он должен соблюдать требования законодательства в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий.

• b)    Ростехнадзор, если деятельность ЦПТИ связана с проектами в области промышленной безопасности, энергетики или опасных производств.

• c)    ФСТЭК России и ФСБ России, если в рамках работы ЦПТИ осуществляется доступ к информации, составляющей государственную тайну, или ведутся работы по созданию средств защиты информации. Основанием является Федеральный закон от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» и законодательство в области защиты информации [5].

Ситуационное моделирование процессов и возможные санкции за нарушение законодательства

На практике контрольно-надзорные полномочия чаще всего реализуются через плановые и внеплановые проверки базовой организации. Рассмотрим несколько сценариев.

Сценарий проверки целевого использования субсидии. Например, университет, на базе которого работает ЦПТИ, получил из бюджета субсидию на развитие инновационной инфраструктуры. Часть средств была направлена на закупку программного обеспечения для ЦПТИ и проведение международной конференции. Контрольно-счетный орган в рамках плановой проверки университета может запросить документы, подтверждающие, что закупки и расходы соответствуют целям предоставления субсидии, указанным в соглашении. Нецелевое использование повлечет административную ответственность по ст. 15.14 КоАП РФ [2].

Сценарий проверки лицензирования образовательной деятельности . ЦПТИ на базе частного биз-нес-инкубатора систематически проводит платные семинары и выдает слушателям документы о повышении квалификации собственного образца. Если такое обучение подпадает под определение дополнительной профессиональной программы, а у инкубатора отсутствует образовательная лицензия, Рособрнадзор по жалобе участника семинара может провести внеплановую проверку и вынести предписание о прекращении незаконной деятельности с наложением крупного штрафа по ст. 19.30 КоАП РФ.

Сценарий антимонопольной проверки. Крупный промышленный холдинг в регионе, являясь базовой организацией ЦПТИ 1-го уровня, через договорные отношения с ЦПТИ 2-го и 3-го уровня фактически контролирует рынок патентно-информационных услуг для малых инновационных предприятий в своей отрасли. Конкуренты, считающие, что им отказывают в доступе к услугам или навязывают невыгодные условия, могут обратиться в территориальное управление ФАС. Служба проверит наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и в случае подтверждения возбудит дело.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что система государственного надзора за деятельностью ЦПТИ в Российской Федерации характеризуется отсутствием единого регулятора и формируется по многосубъектному и многоуровневому принципу, то есть является комплексной и полицентричной. Данная система не формируется специально для ЦПТИ, а возникает как производная от общего правового режима, применяемого к базовым организациям.

Ключевая особенность заключается в дуализме контроля: с одной стороны, существует ведомственнодоговорное регулирование и методическое руководство со стороны Роспатента (ФИПС), с другой – разветвленная система публичного надзора со стороны органов власти. Роспатент (ФИПС) выполняет ключевую роль координатора и методического центра в рамках своей ведомственной компетенции и договорных отношений. Однако основное бремя публичного контроля лежит на общих контрольно-надзорных органах, чьи полномочия распространяются на базовые организации как на обычные субъекты права. Финансовые, налоговые, антимонопольные, образовательные и иные проверки осуществляются не потому, что организация является учредителем ЦПТИ, а в силу того, что ее деятельность, связанная с функционированием структурного подразделения, подпадает под действие соответствующих отраслевых федеральных законов.

Такой многоаспектный подход обеспечивает всесторонний охват деятельности ЦПТИ с точки зрения законности и создает для базовых организаций дополнительные правовые риски, требующие строгого внутреннего контроля соответствия всех аспектов работы ЦПТИ не только договору с ФИПС, но и обширному массиву российского законодательства. Для минимизации этих рисков и достижения устойчивого развития сети ЦПТИ необходимы комплексные меры по повышению правовой грамотности их сотрудников, внедрение механизмов правового самообследования (аудита). Организациям, на базе которых создаются ЦПТИ, необходимо проводить правовой аудит своей деятельности, особенно в части лицензирования, налогов, защиты персональных данных, закупок и антимонопольного законодательства. В перспективе это позволит ЦПТИ в полной мере сосредоточиться на своей основной миссии – стимулировании инноваций.