Система обеспечения жильем в Китае: экономико-социологический анализ

Е Чжаося, Петров А.В. Система обеспечения жильем в Китае: экономико-социологический анализ // Общество. Среда. Развитие. – 2021, ¹ 2. – С. 19–23.

Китай – огромная страна с населением в 1,4 миллиарда человек. И обеспечение всех семей достойным жильем – нелёгкая задача. Но ещё и не таких амбициозных целей добивался Пекин. Например, за 40 лет реализации политики реформ и открытости к 2020 г. всем гражданам КНР под руководством КПК удалось полностью избавиться от бедности. Цель построения среднезажиточного общества теперь весьма близка.

Одним из основных факторов, которые сказываются на стабильности общества и развитии экономики, является жилищная проблема. Она обычно наиболее серьезна в больших городах у малообеспеченного населения и у внутренних мигрантов, приезжающих в город на сезонные работы. Эта проблема стоит остро и для выпускников, только что окончивших вузы, и для других групп населения. Усовершенствование системы обеспечения жильем рассматривается в качестве одного из важнейших средств регулирования социальных фак- торов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие страны.

Китайский путь к обеспечению всех граждан жильем

Проблема обеспечения жильем не была столь значимой в контексте социально-экономического развития до начала реализации политики реформ и открытости Китая, поскольку за обеспечение жильем городских жителей обычно отвечали муниципальные власти или государственные предприятия. Правительство было единственным инвестором городского жилищного строительства и единственным собственником жилищного фонда. Почти все жилые помещения принадлежали государству, а частное жилье встречалось лишь в отдельных случаях, ведь в то время в городах работала только система государственного распределения общественного жилья. Распределение жилья, как правило, осуществлялось через государственные

* Работа выполнена при поддержке фонда Тяньцзинского Совета высшего образования по гуманитарным наукам (проект 2017sk148).

Общество

предприятия и муниципалитеты в зависимости от таких социальных параметров у работника, как: наличие членов семьи, возраст, трудовой стаж, должность и т.п. Обычный гражданин должен был платить

Общество. Среда. Развитие № 2’2021

только незначительную символическую арендную плату. При этом крестьяне, составлявшие 80% населения, не имели возможности пользоваться системой дотаций на жилье, которая являлась привилегией только городского населения [6].

Государство полностью брало на себя бремя по финансированию общественного жилья. Механизмы ценообразования на жилье играли весьма незначительную роль. Рынка недвижимости тогда ещё не было.

В 1978 г., когда начались реформы в Китае, средний показатель жилой площади на душу населения составлял лишь 3,8 кв. м [8, с. 213], в городе немногим больше – 6,7 кв. м [9, с. 284]. Чтобы решить острую жилищную проблему и облегчить бремя расходов государства, было принято решение о реструктуризации жилищного сектора путём приватизации имеющегося общественного жилищного фонда и создания частного сектора с рынком недвижимости. А поскольку рынок жилья длительное время в Китае отсутствовал, то институциональный аспект становления жилищного рынка в этот период вышел на первый план. Тем более, что государство в КНР изначально ориентировалось на необходимость эффективного государственного регулирования развития рынка жилья.

В июне 1994 г., утверждая « Циркуляр об углублении реформы городской жилищной системы и ускорении жилищного строительства » [10], Госсовет КНР потребовал содействовать быстрому развитию жилищного рынка и существенному увеличению жилищного фонда, параллельно расширяя строительство коммерческого и социального жилья. Издание этого циркуляра придало импульс именно становлению рынка жилья.

В 1998 г. прекратила существование система государственного распределения жилья. В соответствии с требованиями Госсовета КНР «О дальнейшем углублении реформы городской жилищной системы и ускорении жилищного строительства» [11] главной возможностью получения жилья в городе стала его покупка по рыночной цене на рынке недвижимости. Однако в связи с наличием большого числа семей трудящихся с низким и средним доходом в приобретении (аренде) жилья им непременно помогало государство, в частности, путем строительства дешевого жилья, предоставления жилищных субсидий и создания системы общественного фонда жилья.

По мере углубления реформы жилищной системы, в августе 2003 г., впервые в официальном документе «Циркуляр о содействии устойчивому и здоровому развитию рынка недвижимости» [12] было заявлено об ускорении усовершенствования системы обеспечения жильем уже с учетом реальных рыночных условий. В результате в течение следующих 10 лет рынок недвижимости беспрецедентно быстро вырос.

В октябре 2007 г. 17-й Съезд Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) призвал ускорить социалистическое строительство, нацеленное на улучшение условий жизни народа, в частности, «усовершенствовать систему доступного жилья и ускоренно решить жилищные проблемы семьей с низким доходом в городах», наряду с развитием системы социального обеспечения, пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, и обеспечения прожиточного минимума [2].

В связи с существенным ростом цен на недвижимость в городах в 2008 г. политические лидеры начали уделять больше внимания проблеме жилищного обеспечения. На фоне очередного мирового финансового кризиса в декабре на официальном сайте был опубликован важный документ «Замечания по содействию здоровому развитию рынка недвижимости» [4], в котором, в частности, указано, что «необходимо активизировать строительство общественного жилья, улучшить жилищные условия населения и способствовать здоровому развитию рынка недвижимости». При этом строительство социального жилья стало рассматриваться как средство регулирования рынка недвижимости.

Вследствие непрерывного роста в последующие годы цен на недвижимость 26 января 2011 г. на заседании Президиума Госсовета КНР, посвященного «дальнейшему совершенствованию регулирования рынка недвижимости», было заявлено, что необходимо внедрить механизмы подотчетности и согласований по вопросам обеспечения жильем и стабилизации цен на недвижимость, и также включить задачу строительства социального жилья в обязанности местных властей. Эта задача была включена и в национальную программу 12-й пятилетки. Это позволило замедлить на короткое время рост цен на жилье. Далее, уже в «Докладе о развитии социального обеспечения в Китае» (2015 г.) была четко поставлена задача: создание социально эффективной системы обеспечения жильем населения КНР, в частности и особенно, городского населения с низким и средним уровнем дохода.

Но в 2016 г. цены на жилье начали повышаться взрывными темпами. И именно стремление государства к реализации концепции социально эффективной системы обеспечения жильем – концепции «Жилье для проживания, а не для спекуляции» – помогло стабилизировать рынок недвижимости и снизить социальную напряженность, вызванную ростом цен. Данная концепция была вписана в доклад 19-го Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) в 2017 г. и стала руководящей программой по жилищному регулированию. Социальная эффективность распределения жилья достигается, в том числе, за счет инвестиций в общественное жилье [13].

Классификация жилищных фондов в Китае и проблемы реализации жилищной реформы

Жилищный вопрос в Китае решается в зависимости от эффективности осуществления политики регулирования рынка недвижимости, и от совершенствования политики обеспечения социальным жильем.

Коммерческое жилье в Китае – это приватизированное или частное жилье, которое можно продавать и покупать по рыночной цене на рынке недвижимости. При этом в рамках китайской правовой системы рынок жилья разделен на сельский и городской – в связи с тем, что имущественные права на землю в сельских районах ограничены, и отчуждение прав на жилищную собственность должно осуществляться внутри коллективных организаций, а права на жилищную собственность в городах, наоборот, не ограничиваются. Одной из особенностей рынка жилья в Китае является то, что до сих пор не сформирован единый рынок недвижимости в городских и сельских районах.

Появление и развитие коммерческого жилья позволило многим гражданам решить свой жилищный вопрос. И хотя в Китае существует явное противоречие между гипертрофированно большим спросом и недостаточным предложением жилья на рынке, тем не менее, стремительный экономический рост, позволивший повысить доходы и уровень жизни многих китайцев, поддерживаемое государством развитие системы жилищного кредитования, позволили многим миллионам китайских граждан приобрести коммерческое жилье.

Появились и иные проблемы. С 2012 г. в мегаполисах Китая, таких, как Пекин, Шанхай, Гуанчжоу, заметно сократились площади для постройки нового жилья, и при росте доходов горожан спрос на жильё стал серьезно превышать предложение, что вызвало и рост цен. В 2019 г. средняя цена за

1 кв. м коммерческого жилья в 35 крупнейших городах составил 13 800 юаней, в городе Шэньчжэне даже достигла 55 769 юаней [3]. Тем не менее, строительство коммерческого жилья в Китае развивается стремительными темпами. В отличие от прошлого, когда главным строителем жилья были государственные предприятия, сейчас строительство жилья в Китае происходит преимущественно за счет частных девелоперских компаний, занимающих сегодня 88% рынка, из них крупные застройщики – до 1,3%, а на долю малых и средних предприятий приходится 59,4% от общего объема инвестиций. Очевидно, что на данный момент малые и средние предприятия играют очень важную роль в строительстве жилья.

Согласно законам КНР «Об управлении землей», «Об управлении городской недвижимостью» и соответствующим положениям городского планирования, физическое лицо или жилищный кооператив не имеют права на строительство жилья в городе, жилищное строительство разрешают вести только жилищно-строительным предприятиям (крупным застройщикам). Но они монополизируют ценообразование на рынке недвижимости, причем на законных основаниях. И это ещё одна проблема. Следствием чрезвычайно высоких цен на жилье в мегаполисах, например, становится то, что даже при формальной возможности заводить второго ребенка многие молодые семьи отказываются от этой возможности.

Социальное или доступное жилье – это жилищный фонд для обеспечения жильём граждан, у которых не хватает средств для приобретения или аренды жилья по рыночным ценам. В Китае этот термин объединяет множество видов аренды или купли-продажи недвижности с предельными государственными преференциями. Социальная ориентация рыночной экономики предполагает урегулирование недостатков рыночного распределения благ и ресурсов. Вот проявлением такой социальной ориентации и является реализация различных программ строительства доступного жилья. И правительство в Китае предпринимает административные меры для регулирования рынка жилья и решения основных жилищных проблем семей со средним или низким доходом. Правда, на социальное жилье в Китае приходится совсем небольшая доля от всего жилищного фонда.

К категории социального жилья относится несколько типов: жилье эко-ном-класса, жилое помещение с ограниченной площадью и фиксированной ценой; дом в общей собственности, принадлежащий в равных пропорциях жильцу и

Общество

Общество. Среда. Развитие № 2’2021

муниципалитету; дешевые дома для сдачи в аренду. Социальное жилье, особенно дешёвые дома для сдачи в аренду, эффективно помогает решить жилищную проблему малообеспеченного населения в городах, позволяя повысить качество их жилья.

Кроме того, в Китае обеспеченность граждан жильем осуществляется посредством специальных фондов жилищных сбережений, или жилищных пособий, в зависимости от ситуации.

Фонд жилищных сбережений формируется за счёт средств работников и их предприятий, обычно в размере 5% от зарплаты, и освобождается от подоходного налога. Минимальный процент взносов в фонд устанавливается местными властями, и в некоторых случаях подобные взносы могут достигать 12% от зарплаты. В больших городах, где цена на недвижимость обычно намного выше, такой фонд жилищных сбережений очень помогает в приобретении жилья. Этим фондом можно пользоваться для строительства, покупки, аренды жилья, и также для ремонта дома, можно получить и льготные жилищные кредиты. А жилищное пособие представляет собой субсидию, предоставляемую государством трудящимся в целях решения жилищных проблем.

Китайская жилищная реформа уже приносит позитивные результаты. И результаты эти были достигнуты сравнительно быстро. По состоянию на 2019 г. 38 миллионов нуждающихся получили социальное жилье, и 22 миллиона граждан получили пособие на аренду жилья [1].

Тем не менее, проблем в реализации жилищной реформы, как отмечают китайские социологи, ещё немало. Среди них следует назвать следующие.

Во-первых, остаются всё же крайне высокие цены на жильё на рынке. На рынке недвижимости рост цен на коммерческое жильё по-прежнему значительно опережает рост доходов населения. В результате люди, нуждающиеся в жилье, вынуждены заимствовать у банков большие суммы в рамках ипотечного кредитования, которые заемщики должны погашать на протяжении десятилетий. Что, при кризисных явлениях в экономике, к примеру, тех, что были вызваны пандемией COVID-19 в 2020 г., негативно сказывается на уровне благосостояния граждан.

Во-вторых, структурные реформы в экономике Китая, кризисные явления приводят к дестабилизации на рынке труда, что приводит к росту безработицы, а, соответственно, к увеличению социально незащищенных групп населения, представителям которых крайне сложно решать свои жилищные проблемы даже с помощью государства. По данным статистики в Китае остаётся 0,6 млрд человек, кто зарабатывают не больше 1000 юаней в месяц, в том числе, и крестьяне, и горожане в маленьких городках и поселках городского типа [7]. Конечно, среди них крестьяне – это большая часть.

В-третьих, в последние годы жилищная политика была ориентирована либо на решение жилищных проблем групп населения с очень низким доходом, либо на обеспечение возможностей для быстрого развития рынка жилья, где могли бы приобрести жилье граждане с высокими доходами. Но семьи со средним доходом как не имеют возможности покупать дорогостоящие квартиры, так и не имеют права на приобретение или аренду (субсидируемого из государственных фондов) доступного социального жилья. В итоге они остались забытой «прослойкой».

В-четвертых, весьма острой является и проблема строительства социального жилья. Собственниками своего жилья в Китае является до 90% граждан. Что скорее является результатом приватизации жилья, чем всё же его строительства и покупки гражданами на свободном жилищном рынке. Такие жилищные проекты, как доступное жилье и дешевое жилье в аренду, не привлекают внимание упомянутых ранее жилищно-строительных предприятий (крупных застройщиков) из-за незначительной прибыли от подобного строительства и из-за пока недостаточного финансирования со стороны властей всех уровней. Поэтому строительство социального жилья идёт крайне медленно.

Есть и другие проблемы, но эти – наиболее острые.

Национальная политика в области реализации жилищной реформы включает целый ряд мер по обеспечению жильем, в том числе, и общественные фонды жилья, и кредитные субсидии на жилье, и доступное социальное жилье, социальное жилье в аренду и др. Безусловно, китайская жилищная реформа достигла больших успехов. Однако с момента начала комплексной реализации реформы жилищной системы, несмотря на соответствующие нормативные акты, принятые в ходе реформы, до сих пор не разработан специальный закон о жилищном обеспечении, в котором основное внимание уделялось бы всеобъемлющим мерам административного характера, так что осуществление жилищной политики пока ещё не обеспечивается прочной правовой базой.

В рамках жилищной реформы главная задача правительства в первую очередь должна всё же заключаться в принятии общего «Жилищного кодекса», регулирующего рынок недвижимости и поведение таких субъектов, как застройщики, финансовые учреждения, арендодатели и власти всех уровней. «Жилищный кодекс» должен распространяться на всех граждан, независимо от уровня их дохода, платежеспособности и принадлежности к социально уязвимым группам, поскольку все граждане имеют равные права на безопасную, здоровую и достойную жизнь и на получение помощи, в том числе, и в жилищной сфере.

Должен быть принят «Закон о жилищных гарантиях», который защищал бы интересы групп населения с низким и средним доходом, которые не имеют доступа к достойному жилью, в частности, конкретных групп населения – мигрантов, небогатых крестьян, граждан с ограниченными возможностями, а также престарелых и городских малоимущих лиц, при строгом контроле за механизмами доступа к жилью, за соблюдением стандартов социального жилья и т.п.

Кроме того, необходимо разработать «Закон об аренде жилья». Право на жилье не ограничивается правом собственности на жилье, арендованное жилье также является важным средством реализации со- циальных прав граждан. По состоянию на конец 2017 г. 20% городских жителей в Китае арендовали жилье, в некоторых крупных городах – больше 40% [5]. Большинство арендуемых жилых домов (89,5%) – частные, остальные арендодатели – местные органы власти и крупные компании-застройщики [8]. Видно, что развитие рынка аренды жилья в Китае значительно отстает от рынка продаж коммерческого (частного) жилья.

Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод, что в ходе жилищной реформы в Китае сформирована многоуровневая система жилищного обеспечения. Многие группы граждан, имеющие разный доход и проживающие в разных регионах получили хорошую возможность решить свои жилищные проблемы. С момента начала реализации концепции «Жилье для проживания, а не для спекуляции», китайское правительство принимает решительные меры по регулированию рынка недвижимости. В условиях социалистической рыночной экономики в Китае создана крупнейшая система обеспечения жильем, включающая многообразные виды жилья. Однако далеко не все проблемы на китайском пути к обеспечению всех граждан жильем ещё решены. Многие требуют дальнейших исследований и выработки эффективных решений.