Система обращения с твердыми коммунальными отходами и механизм ее финансирования в России: состояние и направления развития

Р ешение экологических проблем, в т.ч. проблемы обращения с ТКО, переходит в настоящее время из категории технологических и социальных в категорию острых политических, и их необходимо решать уже сейчас.

Во всех регионах России в настоящее время осуществляется реформа системы обращения с твердыми коммунальными отходами1 в соответствии с двумя основополагающими документами: это Стратегия обращения с ТКО в Российской Федерации до 2030 г.2 и федеральный закон «Об отходах производства и потребления»3. Суть реформы заключается в создании в каждом субъекте РФ института регионального оператора по обращению с ТКО, на который возлагаются функции по организации всей цепочки обращения с ТКО в регионе. В настоящее время на новую систему перешли 82% регионов, из них в 81% она действует на всей территории субъекта4.

На рис. 1 представлена организационно-технологическая цепочка системы обращения с ТКО для России5, соответствующая мировой концепции обращения с твердыми бытовыми отходами. Она построена в соответствии с так называемой лестницей Лансинка (Lansink’s ladder)6, которая отражает иерархию технологических этапов (способов обработки) в порядке убывания приоритет- ности: 1) предотвращение образования; 2) повторное использование; 3) переработка; 4) компостирование; 5) сжигание (с выработкой тепловой/электри-ческой энергии), переработка отходов (с извлечением твердого, жидкого или газообразного топлива); 6) сжигание без выработки тепловой/электрической энергии; 7) захоронение (с возможным извлечением свалочного газа).

Таким образом, применяемые способы обработки свидетельствуют об уровне развития не только системы обращения с ТКО в стране, но и экономики в целом. По мере их развития происходит постепенное движение вверх по «лестнице». В результате должны преобладать переработка и повторное использование ТКО.

В настоящее время в России преобладают технологические этапы, находящиеся на нижних ступенях лестницы Лансинка (захоронение, сжигание и частичная переработка). При этом при существующей структуре ТКО (вторичное сырье – 35%, биоразлагаемые отходы – 35%, неперерабатываемые отходы – 30%) около 93% вывозится на полигоны и свалки, и только 4% перерабатываются во вторичное сырье, а 3% – в энергоресурсы [Пляскина, Харитонова 2016]. Для сравнения: в Германии и Швейцарии захоронение ТКО еще в 2009 г. составляло 0%, в Швеции, Нидерландах, Дании и Бельгии – от 1 до 5%, а переработка ТКО – от 32 до 48% [Мочалова, Гриненко, Юрак 2017].

Следует отметить, что пока в составе ТКО в России преобладали органические составляющие, то их захоронение не представляло большой проблемы для охраны окружающей среды (за исключением запаха). Однако по мере изменения морфологического состава ТКО (рост доли неразлагаемых и содержащих ядовитые вещества составляющих) объективно возникает необходимость перехода на более высокие уровни обработки. В соответствии с задачами национального проекта «Экология» (направление «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами») к 2024 г. на переработку должно направляться уже 60% ТКО1.

Вместе с тем в настоящее время обеспечить более высокий уровень переработки и повторного использования ТКО не представляется возможным в результате отсутствия необходимого технического, организационного и нормативного обеспечения существующей инфраструктуры системы обращения с ТКО, в частности из-за:

– несоответствия состава имеющихся объектов инфраструктуры требуемому (11 тыс. полигонов и свалок, 4 действующих мусоросжигательных завода, 5 мусороперерабатывающих заводов, 39 мусоросортировочных комплексов, более 1000 организаций по вывозу твердых бытовых отходов)2;

– отсутствия системы раздельного сбора отходов, неразвитости сортировочных программ, недостаточности сети пунктов приема вторичного сырья и опасных отходов;

– наличия противоречия в действующих нормативных документах. Так, в соответствии с п. 31 Правил обращения с твердыми коммунальными отхо-дами3, приоритетными в России являются технологии автоматизированной сортировки, что противоречит федеральному закону «О внесении изменений

Рисунок 1. Организационно-технологическая цепочка системы обращения с ТКО в Федеральный закон № 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления”»1, которым, начиная с 2017 г., вводится поэтапный запрет на захоронение отходов, которые могут быть утилизированы. Однако высокую производительность и требуемую чистоту конечного продукта может обеспечить только автоматическая сортировка;

– отсутствия современной техники и оборудования, необходимых на всех этапах организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО, прежде всего отечественных, для использования существующих в мировой практике передовых технологий и создания отечественных;

– низкого спроса на вторичное сырье в результате отсутствия необходимого технического оснащения его потребителей для использования в производственной деятельности.

Таким образом, требуется существенная модернизация системы обращения с ТКО в России, для осуществления которой необходимы значительные финансовые ресурсы (около 5 трлн руб.)2 и формирование эффективных механизмов ее финансирования.

Рассматривая механизм финансирования как совокупность финансовых инструментов и экономических рычагов, обеспечивающих движение финансовых ресурсов из источников финансирования к объектам инвестирования в рамках действующей законодательно-нормативной базы, следует отметить весьма ограниченный перечень их использования в России (см. табл. 2).

Основными в механизме финансирования являются платежи населения и хозяйствующих субъектов по тарифам на услугу по обращению с ТКО, поступающие в порядке целевого финансирования хозяйствующим субъектам, обеспечивающим реализацию технологической цепочки системы обращения с ТКО. В настоящее время тариф на услугу по обращению с ТКО определяется региональным оператором и устанавливается единым на территории всего субъекта. Далее идут бюджетные ассигнования, формируемые в порядке перераспределения Минпромторгом России собираемого экологического сбора3.

В сфере переработки отходов преобладают хозяйствующие субъекты, большинство из которых являются частными. Как правило, использование ими собственных средств является незначительным и направлено на простое воспроизводство используемых объектов основных средств. Реконструкция действующих и создание новых объектов являются инвестиционно непривлекательными, поскольку они низкорентабельны и инвестиционно затратны, срок окупаемости инвестиций для большинства технологий составляет от 3 до 5 лет.

Крупнейшим участником является госкорпорация «Ростехнологии», подразделения которой функционируют практически во всех субъектах. Однако отсутствие гарантий частным инвесторам в получении требуемой доходности (объемы поставок ТКО и вторичного сырья в среднесрочной перспективе, а также низкие тарифы на обработку/утилизацию/обезвреживание) препятствует росту инвестиций.

Следует отметить, что в начале 2018 г. в России принята Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов про-

Состав технологической инфраструктуры системы обращения с ТКО

Технологический этап (способ обработки)
название	содержание	реализующий его субъект
Накопление	складирование (накопление) ТКО в местах их сбора и накопления	—    собственник; —    объединение собственников жилья (ТСЖ, ЖСК, ЖК); -УК; — ХОЗЯЙСТВУЮЩИЙ субъект)1; —    адми 2 истрация 2
Сбор	прием ТКО и их первичная сортировка на месте сбора
Транспортирование	перемещение ТКО к местам их обработки (сортировки) и утилизации	транспортные организации
Обработка (сортировка)	предварительная подготовка ТКО к дальнейшей утилизации и обезвреживанию, включая их сортировку, разборку, очистку	хозяйствующие субъекты
Утилизация	извлечение полезных компонентов для их повторного применения	хозяйствующие субъекты
	повторное применение отходов по прямому назначению
	возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки
Обезвреживание	уменьшение массы ТКО, изменение их состава, физических и химических свойств в целях снижения негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду	хозяйствующие субъекты
Захоронение	складирование, изоляция и обезвреживание ТКО, обеспечивающие защиту окружающей среды и населения	хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие полигоны
Утилизация, обезвреживание, захоронение	утилизация, обезвреживание и захоронение ТКО	совокупность хозяйствующих субъектов
Использование вторсырья, полученного из ТКО	использование в воспроизводственном процессе	хозяйствующие субъекты

Источник: составлено автором.

¹ Товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительный кооператив (ЖСК), жилищный кооператив (ЖК), управляющая компания (УК), хозяйствующий субъект (организации, предприятия, индивидуальные предприниматели).

² В случае когда контейнерная площадка находится на землях общего пользования.

Таблица 1

Технологии осуществления		Требуемая инфраструктура
в мировой практике	используемые в России
пункты приема вторсырья	единичные	— сооружения; — площадки
отсутствие раздельного сбора	да	—    контейнеры; —    оборудованные площадки
неполный раздельный сбор ТКО — все отходы делятся на два потока (контейнеры)	единичные
полный раздельный сбор ТКО — все отходы делятся на три и более потока (контейнеры)	единичные
при отсутствии раздельного сбора ТКО	да	— спецтехника
при неполном раздельном сборе ТКО	единичные
при полном раздельном сборе ТКО	единичные
ручная	да	— мусоросортировочные, мусороперегрузочные, мусороперерабатывающие станции/ заводы; — оборудование
автоматизированная	да
автоматическая	единичные
биотехнологические методы	нет
рекуперация, вт.ч.
— биотермическое аэробное компостирование	да	— полигоны
— полевое компостирование	да	— полигоны
— вторичная переработка	единичные	— мусороперерабатывающие станпии/заволы
рециклинг	единичные	— мусоросортировочные станции/заводы
регенерация	единичные	— мусоросортировочные станции/заводы
сжигание без получения энергии	да	— мусоросжигательные заводы
сжигание с получением энергии	единичные	ВИЭ, тэсз
специализированные установки по обеззараживанию	единичные	— мусоросжигательные заводы
пиролиз и газификация	единичные
закрытая подземная система хранения	единичные	— полигоны
открытая система хранения	да
передовые технологии	нет	— экотехнопарк
в качестве новой ресурсной базы	единичные	—оборудование и технологии, работающие на вторсырье

³ Соответственно, возобновляемые источники энергии и топливно-энергетические станции.

Таблица 2

Экономические рычаги и финансовые инструменты	Технологический этап (способ обработки)
	накопление и сбор	транспортирование	обработка, утилизация и обезвреживание	захоронение
Плата за жилищную услугу	+
Тариф на услугу по обращению с ТКО	+	+		+
Экологический сбор*	+
Целевое финансирование	+	+	+**	+
Бюджетные субсидии	+	+	+	+
Собственные средства организаций	+	+	+	+

* Введен с 2017 г. для производителей и импортеров товаров в случае необеспечения ими самостоятельной утилизации отходов от использования товаров, а также недостижения установленных нормативов утилизации отходов (п. 7 ст. 24.2 федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ. Доступ: (проверено 15.03.2020).

^** Формируются из средств экологического сбора, нацпроекта «Экология», целевых субсидий.

Механизм финансирования системы обращения с ТКО в России

изводства и потребления на период до 2030 г. (далее – Стратегия)1, в которой определены источники финансирования создания и развития отходоперерабатывающей отрасли в России. Уже на 1-м этапе реализации Стратегии (2017– 2020 гг.) заявлена задача создания эффективной системы финансирования и координации отраслевых предприятий, а также реализации пилотных проектов в отобранных регионах; на 2-м этапе (2021–2030 гг.) запланирована полномасштабная реализация проектов во всех субъектах. При этом рассматриваются два сценария развития отрасли:

– базовый (консервативный): без мер государственной поддержки и стимулирования;

– инновационный, связанный с привлечением необходимого объема финансирования со стороны частных инвесторов в результате предоставления государством налоговых стимулов, комплекса льгот и преференций, поддержкой при создании кластеров переработки отходов.

В качестве основных направлений реализации Стратегии в части механизмов финансирования заявлены:

– активное использование механизма ГЧП при формировании отрасли;

– контроль целевого использования субсидий и мониторинг эффективности использования субсидий и реализации проектов;

– предоставление субсидий на компенсацию части затрат на проведение НИОКР по разработке образцов нового отечественного оборудования и технологий переработки;

– предоставление субсидий предприятиям, внедряющим наилучшие доступные технологии в сфере переработки и использующим отечественное оборудование;

– налоговые льготы (по налогу на имущество организаций, транспортному налогу, снижение ставки по налогу на прибыль);

– предоставление инвесторам государственных гарантий.

При этом объемы финансирования из федерального бюджета будут традиционно определяться в государственных программах РФ и распределяться заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, из региональных бюджетов – через региональные и муниципальные программы. Внебюджетное финансирование должно осуществляться с использованием механизма ГЧП за счет средств институтов развития, международных финансовых институтов и иностранных инвестиций.

Таким образом, набор финансовых инструментов и экономических рычагов, определенных в Стратегии, также является достаточно узким.

В отличие от России, в зарубежной практике используется широкий перечень финансовых инструментов и рычагов (см. табл. 3).

Таблица 3

Механизм финансирования системы обращения с ТКО в экономически развитых странах

Технологический этап	Технологии	Финансовые инструменты (ФИ) и рычаги (Р)
Накопление и сбор	Полный раздельный сбор	Льготный тариф на услугу по обращению с ТКО	Р
Транспортирование		субсидирование через расширенную ответственность производителя	ФИ
Обработка (сортировка)		субсидирование через расширенную ответственность производителя	ФИ
Утилизация	Вторичная переработка	налоговое перекрестное субсидирование	ФИ
		гранты, субсидии	ФИ
		ГЧП	ФИ
		ускоренная амортизация	Р
		инвестиционные налоговые льготы	Р
		освобождение от экологического сбора	Р
Обезвреживание	Энергетическая утилизация	зеленые сертификаты	ФИ
		беспроцентные кредиты	ФИ
		гранты, субсидии	ФИ
		ГЧП	ФИ
		зеленые тарифы	Р
		инвестиционные налоговые льготы	Р
		ускоренная амортизация	Р
	Сжигание без получения энергии	введение налога/сбора на сжигание	Р
Захоронение		повышение тарифа на захоронение	ФР
Использование вторсырья, полученного из ТКО		гранты, субсидии	ФИ
		ГЧП	ФИ
		налоговые льготы	ФР
		льготные тарифы	ФР

Для сравнения, в России1:

– использование ГЧП в сфере обращения с ТКО составляет всего 4% всех реализуемых проектов, при этом половина их них – по осуществлению модернизации и строительству полигонов ТКО;

– инвестиционные проекты в сфере обращения с ТКО составляют всего лишь 0,2% финансируемых Инвестиционным фондом РФ (2 проекта из 50), при этом инвестор должен покрыть не менее 50% стоимости проекта.

В настоящее время Минприроды России разрабатывает проект создания госкорпорации, функциями которой в части финансирования системы обращения с ТКО должны стать: распределение средств экологического сбора, финансирование инвестиционных проектов, приобретение активов компаний в сфере обработки/утилизации/обезвреживания. Все это может обеспечить более эффективный подход к распределению бюджетных средств в системе обращения с ТКО. Госкорпорация также может расширить перечень финансовых инструментов привлечения инвестиций в данную сферу за счет выпуска «зеленых» инструментов.

Проведенный анализ позволил прийти к следующим выводам:

– при реформировании системы обращения с ТКО необходимо создавать условия для достижения рентабельности бизнеса для каждого участника организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО. А для этого, кроме создания объектов организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО, необходимо формирование транспортно-логистической (дороги, логистика, региональные и межрегиональные биржи отходов) и информационной инфраструктуры;

– при формировании в регионах территориальных схем обращения и региональных программ в области обращения с ТКО следует разработать поэтапный переход на организационно-технологическую цепочку системы обращения с ТКО, соответствующую мировым концепциям и лестнице Лансинка, включая создание всей необходимой для этого инфраструктуры – промышленной, транспортно-логистической, социальной, образовательной. Содержание действующих законодательно-нормативных документов дает основание полагать, что реформа в регионах может быть проведена не системно, а точечно, в виде дооснащения системы обращения с ТКО недостающими объектами;

– развивать механизм финансирования системы обращения с ТКО прежде всего за счет расширения видов финансовых инструментов для частных инвесторов, включая миноритарных, определения условий их эффективности, инструментов хеджирования.

Следует отметить, что реформирование системы обращения с ТКО затрагивает интересы не только хозяйствующих субъектов, но и всего населения страны. Поэтому направления реформирования и их результаты во многом будут зависеть от политической воли со стороны руководства регионов и страны.