Система оценки рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере

ресурсов перед органами государственной власти встает вопрос об эффективном распределении средств, выделяемых из бюджетов различных уровней, а также минимизации потерь от преступных посягательств на эти средства. Как показывает российская и мировая практика, бюджетные средства наиболее уязвимы с точки зрения неэффективного, нецелевого использования и хищения. «Рассеивание» бюджетных ресурсов приводит к тому, что не достигаются те цели, которые ставит государство при их выделении, а в некоторых случаях – к катастрофическим ситуациям в отдельных отраслях экономики, чрезвычайным ситуациям в регионах и на предприятиях, социальной нестабильности, неисполнению приоритетных и стратегических инвестиционных проектов, недостаточной обеспеченности граждан государственными услугами и т. д.

Все перечисленные последствия совершения сомнительных финансовых операций с бюджетными средствами создают существенные угрозы для национальной безопасности любого государства, в том числе России. С целью повышения эффективности распределения бюджетных ресурсов, а также, учитывая необходимость соблюдения международных стандартов и защиты финансовой, главным образом бюджетной, системы от преступных посягательств, необходимо идентифицировать и оценить риски, которые возникают при совершении операций с бюджетными средствами.

Процесс освоения бюджетных средств от стадии распределения до стадии расчетов по государственному контракту связан с многочисленными рисками, степень которых зависит от многих факторов. Риски, сопровождающие движение бюджетных средств, формируют обширный портфель рисков, который необходимо в первую очередь оценить и в конечном счете выработать меры по их нейтрализации. Управление рисками, наряду с внедрением программно-целевого бюджетирования, является одной из ключевых концепций развития бюджетной системы государства [1; 3–5].

Ключевым этапом при реализации модели оценки угроз национальной безопасности является создание эффективной системы оценки рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере. При построении модели национальной оценки рисков следует в первую очередь ориентироваться на международные стандарты в этой сфере, а также на модель национальной оценки рисков Всемирного банка, опыт отдель- ных зарубежных стран и научные подходы к проблеме оценки рисков.

Существуют международные стандарты оценки рисков на национальном уровне. Оценка рисков при совершении операций с бюджетными средствами является значимым звеном системы оценки угроз национальной безопасности, построение которой обусловлено в первую очередь необходимостью соблюдения международных стандартов в данной сфере.

В условиях глобализации экономических и криминальных процессов наличие международных стандартов чрезвычайно важно для защиты финансовой, в том числе бюджетной системы, как на национальном уровне, так и финансовой системы мирового сообщества в целом [2].

Очевидны преимущества, которые дает система оценка рисков на национальном уровне, а также важность подобной оценки для применения риск-ориентированного подхода. При этом подходы к проведению национальной оценки рисков, в том числе применительно к государственному сектору экономики, пока еще мало изучены. Как результат, многие страны сталкиваются с трудностями при выборе или разработке своей методологии, которая отвечала бы их национальным потребностям и возможностям [6].

МВФ и Всемирным банком подготовлены две методологии, которые дают четкие ориентиры для национальной оценки рисков. При этом наиболее разработанными в этой области являются руководящие указания ФАТФ по оценки рисков, так как они подготовлены с учетом опыта стран, в которых данная система уже действует.

ФАТФ (Financial Action Task Force, Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег) была создана в 1989 г. как межправительственный орган, мандат которого предусматривает установление стандартов и содействие эффективному применению мер по борьбе, в том числе с угрозами целостности международной финансовой системы, а также работает над определением уязвимых мест на национальном уровне с целью защиты международной финансовой системы от злоупотреблений [8].

Рекомендации и иные руководящие документы ФАТФ применяются в проекции к противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространению оружия массового распространения. При этом во многих странах, в том числе в России, оценка рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере является составной ча- стью оценки угроз национальной безопасности, возникающих в связи с легализацией (отмыванием) преступных доходов, и отнесена к компетенции Подразделения финансовой разведки страны как органа государственной власти, уполномоченного осуществлять мониторинг финансовых операций [7].

Учитывая, что государства имеют существенные различия в финансовых системах, в правовых и административных структурах, понятно, что они не могут применять универсальные меры по противодействию угрозам национальной безопасности. Поэтому рекомендации ФАТФ, которые устанавливают международные стандарты, следует адаптировать к условиям функционирования национальных финансовых структур.

Разработка международных стандартов была начата ФАТФ в 1990 г., когда были приняты первые 40 рекомендаций, которые являлись инициативой по защите финансовых систем только лишь от легализации денежных средств, полученных в результате продажи наркотиков. С учетом развивающихся тенденций и способов отмывания денег, а также расширения сферы их применения на различные звенья финансовой системы, в том числе на бюджетную, в 1996 г. рекомендации были пересмотрены.

В 2012 г. в тесном сотрудничестве с международными организациями, в том числе Международным Валютным Фондом, Организацией Объединенных Наций и Всемирным банком, были пересмотрены рекомендации ФАТФ с учетом возникновения новых угроз. Особое место в этих рекомендациях занимает ужесточение требований к ситуациям более высокого риска, выявление которых позволит органам государственной власти принимать целевые меры по их нейтрализации, вскрывать те проблемные стороны в финансовой системе страны, где необходимо предпринять дополнительные меры.

В пересмотренных рекомендациях 1-я статья устанавливает требования по созданию системы оценки рисков и распределению ресурсов с целью эффективного снижения этих рисков. На основе результатов оценки рисков государствам следует применять риск-ориентированный подход, для того чтобы меры по нейтрализации рисков соответствовали степени угроз от выявленных рисков [7].

В пояснительной записке к рекомендациям обоснована значимость для государственных органов как применения риск-ориентированного подхода, так и применения мер нейтрализации в зависимости от градации риска.

Выявление, оценка, понимание и нейтрализация рисков является важным элементом государственного управления, который включает в себя законодательство, нормативные акты, правоприменительные и другие меры, направленные на снижение рисков и в конечном счете защиту финансовой системы от проникновения преступных денег.

Результаты оценки рисков на национальном уровне призваны помогать государственным органам эффективно выделять и распределять ресурсы, а также определять приоритетность их использования. Качественная модель оценки рисков позволяет государству применять меры, сопоставимые с такими рисками, то есть использовать риск-ориентированные подход – что является центральным элементом стандартов ФАТФ.

Помимо оценки рисков в целом, на национальном уровне ФАТФ предлагает использовать свои принципы и подходы, в том числе к проведению оценки рисков в более ограниченных масштабах, таких как оценка конкретных финансовых секторов или оценка, проводимая по конкретной тематике (например, отмывание преступных доходов от коррупционной деятельности). Таким образом, модель оценки рисков ФАТФ содержит руководящие указания для оценки рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере, в достаточной степени удовлетворяет этим целям и может использоваться за основу при разработке модели оценки угроз на национальном уровне.

В целях оценки рисков на национальном уровне ФАТФ предлагает использовать следующие ключевые понятия.

Под риском понимается производная от трех факторов: «угроза», «уязвимость» и «последствия». Оценка рисков должна являться непрерывным процессом, основанным на методологии, применяемой всеми участниками оценки, в рамках которого происходит выявление, анализ и понимание рисков, на основе которого принимаются меры по их снижению. Как результат оценки должно формироваться суждение в отношении угроз, уязвимости и последствий [9].

«Угроза» – лицо или группа лиц, объект или деятельность, которые потенциально могут нанести вред государству, экономике, обществу и т. д. Угроза является одним из факторов, связанных с риском, и служит отправным пунктом для выявления риска.

Угрозы при совершении финансовых операций в бюджетной сфере в первую очередь связаны со злоупотреблениями в данной сфере со стороны лиц, уполномоченных распоряжаться средствами бюджетов.

Анализ практики показывает, что бюджетные средства наиболее подвержены таким угрозам, как:

– мошенничество, выраженное в незаконном присвоении денежных средств, выделенных из бюджета на закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, с использованием при проведении конкурсов подложных документов, в том числе оформленных на подставных лиц;

• –    присвоение или растрата бюджетных средств, совершаемые путем сговора с должностным лицом, уполномоченным ими распоряжаться (заказчиком), с составлением фиктивных отчетных бухгалтерских документов (накладных, актов приемки работ, квитанций);

• –    нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

• –    неэффективное использование бюджетных средств и ряд других злоупотреблений.

Все эти злоупотребления имеют в своей основе материальную выгоду – получение преступного дохода от противоправной деятельности в сфере государственных финансов. При этом преступный доход в дальнейшем используется в личных целях, а в ряде случаев ему придается правомерный вид путем совершения операций и сделок, направленных на сокрытие истинного источника происхождения.

Понятие «уязвимости» при проведении оценки рисков включает те области, в которых угроза может быть реализована, либо то, что содействует или способствует ее реализации.

Уязвимость следует рассматривать отдельно от угрозы, так как это позволяет сосредоточить внимание на факторах, которые представляют слабые места финансовой системы, законодательства, регулирующего бюджетные отношения и отношения в сфере госзакупок, виды финансовых операций, совершаемых в бюджетной сфере, недостатках в механизме государственного контроля и т. д.

Установление полного перечня уязвимостей при проведении финансовых операций с бюджетными средствами требует отдельного исследования и постоянного мониторинга этой проблемы с целью его обновления.

Третий фактор риска – «последствия» – определяет влияние или вред, который может быть причинен рисками, и включают негативное влияние связанной с этим риском деятельности на финансовые системы и учреждения, а также на всю экономику в целом.

В ракурсе оценки рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере представляется уместным термин «последствия» понимать как «ущерб», то есть степень убытка, который причинен бюджету в результате злоупотреблений при использовании бюджетных средств, имущественные и неимущественные потери и недополученные выгоды государства.

Ущерб как последствие риска отражается на бюджете и, как следствие, на населении, конкретных группах людей, деловой среде, а также на национальных и международных интересах, деловой репутации и привлекательности финансового сектора страны. Ущерб имеет срочный принцип и может распространяться на краткосрочную и долгосрочную перспективы.

Риск как вероятностная величина характеризуется потенциальной возможностью своего возникновения. ФАТФ вводит такой термин, как «вероятность», который означает потенциальную возможность возникновения событий, представляющих риск. Вероятность, в свою очередь, зависит от сочетания угроз и уязвимостей, то есть для наступления вероятности события необходимы как угроза, так и уязвимость [9].

Форма, масштаб и характер оценок рисков должны в конечном итоге отвечать потребностям тех, кто использует их результаты. Применительно к оценке рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере потребителями результатов этих оценок являются органы государственной власти, главные распорядители бюджетных средств, контрольные и надзорные, а также правоохранительные органы, то есть все субъекты, имеющие отношение к распределению, использованию бюджетных средств и контролю в этой области.

Следует принимать во внимание, что методология, участники и источники информации, требуемые для оценки рисков, зависят от цели и масштабов оценки. Перед началом проведения оценки рисков при совершении операций с бюджетными средствами необходимо определить цель этой оценки и ожидания того, как результаты будет соотноситься с пониманием угроз на национальном уровне в целом. При этом государство может определить более конкретные цели, такие, например, как получение информации, необходимой для выработки политики или перераспределения ресурсов. Понимание масштабов и влияния выявленных рисков призвано также помочь в определении надлежащего уровня и мер контроля за бюджетными средствами.

Часть рисков известна на текущий момент и требуется лишь определение масштаба их воздействия на финансовую систему страны, а часть рисков является неустановленной и требуется принимать меры по их идентификации.

Оценка рисков при совершении финансовых операций в бюджетной сфере является частью комплексной оценки угроз национальной безопасности и надлежащая ее организация должна обеспечить получение общей картины рисков на уровне страны.

В идеале такая картина должна содержать обширные и глубокие данные о существующих и потенциальных угрозах в государственном секторе экономики. При этом важно выстроить такую модель оценки рисков, которая не позволит допустить ситуацию, когда сознательно скрываются риски или занижается их степень, а также когда результаты оценки подвержены влиянию конкретного политического курса, задач конкретного ведомства или личным интересам уполномоченных лиц.

Оценки рисков при совершении операций с бюджетными средствами могут оказывать влияние на стратегическое планирование, а могут быть связаны с принятием конкретных управленческих решений.

Необходимо на постоянной основе проводить работу по выявлению финансовых операций, предположительно связанных с хищением бюджетных средств. Важность и актуальность данного направления работы обусловлена вовлеченностью в государственный сектор экономики крупных объемов финансовых ресурсов и множеством злоупотреблений, выявляемых в данной сфере, в том числе при осуществлении государственных закупок.

С целью повышения эффективности системы государственного управления и повышения результативности использования бюджетных ресурсов необходимо выстроить систему оценки рисков при проведении операций с бюджетными средствами в рамках национальной системы оценки угроз национальной безопасности. Для достижения этой цели возникает острая необходимость разработки модели оценки рисков, которая будет удовлетворять международный стандартам в данной сфере, при этом учитывая специфику финансовой системы страны.