Система «военно-народного управления» в Туркестане

Со второй половины XIX века Российская империя завоевала Туркестан, а с середины 60-х годов на территории были проведены административные реформы. Российская империя ввела в управление Туркестаном систему “военно-народного управления”. В 1865 году в составе Оренбургского генерал-губернаторства была образована Туркестанская область и было разработано временное положение об управлении Туркестанской областью, утвержденное 6 августа 1865 года [6, с. 876-881]. Это положение оставалось в силе около двух лет и было первым официальным документом, определившим введение системы фактического “военнонародного управления” для территории Туркестана. Так, положение состоит из 3 глав, 42 статей, в главах “военное управление области” и “военно-народное управление” установлены принципы, особенности “военно-народного управления”. Туркестанская область включала в себя все пространство, составляющее бывшую линию Сыр-Ривер, и все владения к югу от реки Чу, при этом область была административно разделена на правый фланг, центр и левый фланг [6, с. 877]. Исследователи отмечают, что такая система внутреннего административнотерриториального деления области хорошо приспособлена для решения военных задач [1, с. 19]. Отметим, что северные районы Кыргызстана относятся к левому флангу.

Система "военно-народного управления" с образованием Туркестанского генерал-губернаторства в 1867 году конкретно определялась положением об управлении в Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях [8].

Представители Российской империи признали необходимым управление краем вверит военной власти. Это условие, определяющее характер главных правительственных органов, вполне оправдывается местными обстоятельствами края: его пограничным положением, недавним завоеванием большой его части, политическим отношением к нашим соседним странам и необходимостью быть здесь во всегдашней готовности, как сохранению спокойствия внутри страны, так и к отражению всякого внешнего покушения [9, с. 6].

По своей структуре проект положение 1867 года состоит из 8 разделов, из которых 1 - устройство администрации и 2 -устройство суда. По административному устройству были выделены 4 ступени управления: 1) Генерал-губернатор, его канцелярия; 2) областное управление; 3) уездное управление и 4) местное управление [8]. Проект указанного положения не был утвержден императором, несмотря на то, что он был разработан значительно глубже, чем предыдущее положение. Так как для русских властей территория Тур- кестана еще не была всесторонне изучена, и было очевидно дальнейшее расширение периферии этой территории, в проект положения было внесено еще много дополнений.

По инициативе первым генерал-губернатором Туркестана К.П. Кауфманом в 1871, и в 1873 годах были разработаны проекты положений об управлении Туркестаном, однако они не были утверждены императором. Тем не менее, проекты этих положений были временно использованы. Например, после завоевания Кокандского ханства в 1876 году на его территории была образована Ферганская область. Управление, только что созданной Ферганской областью по административным, земельным и налоговым вопросам осуществлялось разработанным в 1873 году проектом Положения об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства [7]. Хотя это положение официально не было утверждено, оно оставалось в силе почти десять лет с момента образования Ферганской области, а именно до принятия постоянного положения в 1886 году, когда указанное положение сыграло большую роль в установлении “военно-народного правления” в области. А в судебном управлении действовало на основании Положения о полевой комиссии, принятого в 1867 году [2, с. 7].

После смерти Туркестанского генерал-губернатора К.П. Кауфмана в 1882 году на его место был назначен генерал М.Г. Черняев, который просил центр прислать специальную комиссию во главе с Ф. Гирсом для проверки состояния Туркестана и представления рекомендаций. В 1882 году комиссия во главе с Гирсом проработала более года, по результатам которой в 1883 году был подготовлен отчет императору.

В 1884 году под руководством Н.П. Игнатьева вновь была создана комиссия, которая на основе материалов Туркестанской администрации и ревизии Гирса и должна была разработать окончательный проект Положения об управлении Туркестанским краем. Работа указанной комиссии сопровождалась многочисленными дискуссиями, мнениями, и 12 июня 1886

года было принято Положение об управлении Туркестанским краем. Это положение явилось результатом проектов временных положений 1865, 1867, 1871 и 1873 годов, разработанных до него. Несмотря на то, что в последующие годы предпринимались попытки подготовить проекты новых положений об управлении Туркестаном, положение 1886 года до конца служило постоянной “конституцией” для Туркестанского края.

В своем исследовании А. Маматова отмечает, что “при сравнении положения 1886 г. с временным положением 1867 г. наблюдается тенденция к сохранению силы основного направления политики царского самодержавия: постепенному присоединению территории к центральной России. Генерал-губернатор сильно укрепил свою власть над провинциальным управлением” [3, С. 89] – правильно отмечает. Однако автор пишет о местном самоуправлении, что “система местного самоуправления оседлого и кочевого населения не претерпела таких изменений” [3, с. 89] – не учтены некоторые изменения. В отношении местного самоуправления из указанного положения можно выделить некоторые отличия от предыдущих. Например, как указано в статье 117 положения 1867 года двум или более близлежащим и немноголюдным селениям предоставляется с разрешения Военного Губернатора, иметь одного аксакала (старейшина) [8, с. 18]. Как видно, оседлое туземное население состояло только из одной стадии управления (аксакалство). А по положению 1886 года для оседлого населения тоже вводилось двухуровневое управление (волостное, сельское), аксакалства объединялись в волости. Эта мера была принята, потому что, как показал предыдущий опыт, с уездным начальником каждый аксакал имел дело напрямую, и большие суммы денег были потрачены на содержание писарей в аксакалствах, и из-за ряда неудобств, таких как чрезмерная переписка [5, с. 11]. Кроме того, можно привести пример того, что суд казиев у оседлых народов и суд биев у кочевников в целом был переименован в "народный суд".

Несмотря на то, что при разработке положения выдвигались предложения о передаче Туркестана из военного управления в общее губернское, система “военнонародного управления” сохранялась. Обладая почти 20-летним опытом, русские власти в конце концов решили применить на практике систему “военно-народного управления” в Туркестане при принятии постоянного положения.

Основными условиями "военнонародного управления" является:

• 1)    нераздельность власти военной и административной, и их соединение в одни руки;

• 2)    внутреннее управление туземным населением по всем делам, не имеющим политического характера, предоставить выборным из среды самого народа, применяясь к его нравам и обычаям [9, с. 6].

Таким образом, общий орган власти в Туркестане был закреплен за офицерами Российской империи, выполнявшими миссию по завоеванию Туркестана, а в органы управления на самом низком уровне были вовлечены представители местного населения. Туркестанское генерал-губернаторство структурно относилось к военному министерству Российской империи [8, с. 9]. Можно считать, что в основе введенной в Туркестане системы “военнонародного управления” лежала форма правления военного характера.

По внутреннему устройству во главе края стоял генерал-губернатор, в областях-военные губернаторы, в уездах-уездные начальники, в участковых районах-участковые приставы. У каждого из них были свои конкретные функции, полномочия, к которым они принадлежали.

Так, согласно первому условию "военнонародного управления" генерал-губернатор считался главой края, одновременно являясь командующим войсками в Туркестане. Областные и уездные управления, их аппаратные (канцелярские) служащие также состояли из военнослужащих офицерского состава. Они также считались главнокомандующими войсками на своей территории, одновременно осуществляя гражданскую власть.

Генерал-губернаторство было назначено доверенным лицом императора, и его власть в этом регионе, его возможности были широкими и даже безграничными. Потому что в то время периферия империи значительно расширялась. Одним из них была территория Туркестанского края. Поскольку она находилась далеко от метрополии, для эффективного, оперативного управления император предоставлял неограниченную власть Генерал-губернатору, которому он доверял. Известно, что из-за огромных полномочий генерал-губернатора среди местного населения его называли "полуцарь".

Туркестанское генерал-губернаторство было разделено на области, которыми управляли военные губернаторы. В соответствии с положением было установлено, что общее военное, военно-народное управление в пределах общей области находится под контролем военного губернатора [8, с. 4]. Областное управление состояло из отделов административных, судебных и хозяйственных дел и осуществляло всю власть в пределах области.

Области, в свою очередь, были разделены на уезды, во главе которых стояли уездные начальники. При уездном правлении проделана огромная работа. Уездный начальник также командовал войсками на своей территории.

Все вопросы местного населения в основном осуществлялись уездным начальником и военным губернатором области, их управлениями. Из-за этого узбекский историк Н.А. Абдурахимова в своем исследовании отмечает, что “можно сказать, что уездный начальник являлся монополистом власти почти по всех сферах общественной и экономической жизни общества, воплощая в жизнь логику и дух колониальной политики царизма на уездном уровне” [1, с. 33].

Уезды, в свою очередь, делились на участковые районы, во главе которых стояли участковые приставы. Они были надзирателями и исполнительными представителями определенного района, к которому они принадлежали, в рамках уездного управления.

Представители “военной” власти “военно-народной администрации” осуществляли широкую власть на территории Туркестана, применяя как законные, так и незаконные действия. Как отмечает один из советских исследователей “Чиновничество, начиная с рядового полицейского, жило взятками, насилием и скрытым, а часто и открытым грабежом туземного населения. Уездный начальник у себя в уезде, а полицейский где-нибудь в ауле был “царь и бог”, и делал, что хотел [4, с. 8].

Вторым условием “военно-народного управления” было “внутреннее управлении туземным населением по всем делам, не имеющим политического характера предоставить выбранным из самого народа, управлять, основываясь на свои нравы и обычаи”. При этом целью была организация системы местного управления, которая фактически являлась “неотъемлемой” частью системы “военно-народного управления”, не противодействовала реализации колониальной политики, а наоборот, способствовала ее осуществлению. Колониальные русские власти стремились реализовать свою колониальную политику путем организации местного самоуправления на основе русского законодательства для управления Туркестаном с его огромной территорией, большим количеством и населением различных этнических групп.

В первоначальном временном положении об управлении Туркестанской областью военный губернатор имел право утверждать и увольнять на службу кыргызских биев, манапов, сартских аксакалов, раисов и казиев, управлявших местным населением [6, с. 880]. Как видно из самого первого положения, русская власть, прежде всего, не вводила выборного начала в организацию местного самоуправления (за исключением управления населением городов), а сохранила прежних правителей местного населения на своих должностях. Ведь система управления Российской империей вводилась постепенно с учетом местной обстановки. Как отмечал Южаков “Население в течение 4-х лет управлялось также через аксакалов, казиев у сартов, старших биев и простых биев у киргизов, с небходимыми и незначительными ограничениями и изменениями [10, с. 12]. По мере дальнейшего развития завоевания и колонизации Туркестана в разработанные положения добавлялись и закреплялись законы, приспособленные к реализации колониальных целей.

В соответствии с положением 1867 года система местного управления, в свою очередь, состояла из двух этапов. В статье 80 указанного положения прописано, что кочевое население – киргизы в каждом уезде разделяются на волости, волости на аулы [8, с. 14]. На верхнем уровне местного самоуправления находилось волостное управление, а на нижнем уровне – сельское управление. Еще одной особенностью системы “военно-народного управления” было введение выборного начала в органы местного самоуправления. Таким образом, с введением системы «военно-народного управления» родовое устройство кыргызов было юридически ликвидировано. Эта мера вызвала недовольство у некоторых вождей племен.

Деление кыргызов на племена считалось неудобным с административной и политической точки зрения. Например, в объяснительной записке к положению 1867 года написано, что “Киргизы делятся на роды, роды – на племена и под племена. Неудобства означенного подразделения состоять в том, что роды, составляя большие и неравномерные административные единицы, раскинуты на значительном пространстве и что соединение большого рода под властью одного родоначальника может быть вредна в политическом отношении [9, с. 15]. К. Пален, исследовавший край, также открыто признает в своем мнении, что «объединение большого племени под властью одного родоначальника затрудняет поддержание спокойствия в регионе» [5, с. 9].

У оседлых народов не был упразднен суд казиев, действовавший на основе шариата, а у кочевников суд биев, действовавший на основе обычаев. Они были реформированы в соответствии с российским законодательством.