Система здравоохранения в Российской империи

Первым органом государственного управления медицинским делом в

России стал Аптекарский приказ. Он был создан в 1581 году. Его создание было обусловлено реформой системы государственного управления, благодаря которой начали создаваться приказы. Примечательно, что в числе первых приказов был образован орган управления медицинским обеспечением российского государства – Аптекарский приказ2.

Приказ занимал каменное здание напротив Чудова монастыря. Как правило, управляющий приказом боярин, или, по терминологии того времени, судья, совмещал в себе и должность главы Стрелецкого приказа. В его полномочия входило ведение полковой и дворцовой медицинской службой, организация лечения больных и раненых, комплектование медицинских кадров, а также аптечное дело3.

В 1712 году приказ был переведён в Санкт-Петербург и размещался в Петропавловской крепости. Петр I понимал значимость здравоохранения и уделял отдельное внимание его развитию. Так, Н.Н. Коротеева отмечает, что Первым законом, положившим начало фармацевтической правовой базе, стал Указ Петра I от 22 ноября 1701 года «О заведении в Москве вновь осьми аптек с тем, чтоб в них никаких вин не было продаваемо: о введении оных Посольскому приказу и об уничтожении зелейных лавок4. Сущность аптечной монополии сводилась к тому, что производство и продажа лекарств должны были осуществляться только посредством аптек, причем в каждом районе города разрешалось открывать только одну аптеку, а на открытие другой аптеки требовалось разрешение владельца уже имевшейся. Это обстоятельство гарантировало аптекарям высокий и постоянный доход. В отличие от других торговых учреждений аптеки пользовались государственным гербом на вывеске и упаковках, а аптекарям предоставлялись различные привилегии: освобождение от налогов, от воинской повинности, от записи в купеческие гильдии, права именитых граждан5.

В 1714 году приказ переименован в Канцелярию Главной аптеки, а затем в 1721 году была образована Медицинская канцелярия, главой ведомства которой стал И.Л. Блюментрост. По инициативе Медицинской канцелярии стали организовываться городские аптеки, что, соответственно, приблизило лекарственную помощь населению городов. Указом Петра I от 14 августа 1721 года «Об учреждении в городах аптек под смотрением

Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором помянутой Коллегии гошпиталям» было разрешено учреждать вольные аптеки в Петербурге и губернских городах, а Указом императрицы Анны Иоанновны от 5 декабря 1739 года – в провинциях: «поведено будет в прочих нужнейших провинциях или городах там, которые пожелают на своем коште аптеки заводить… то по разсуждению Медицинской Канцелярии, народу от того, особливо при случающихся поветривающихся болезней, немалая польза происходить может…»6.

После вступления на престол Екатерины II Медицинская канцелярия была в 1763 году реорганизована по образу и подобию других коллегий, получив название Медицинской коллегии7.

Медицинская коллегия – высший орган государственного управления медицинским делом в России в 18 веке. Учреждена указом Екатерины II 23 ноября 1763 года, первым председателем стал барон Черкасов. Согласно указу, Медицинской коллегии присваивалась «власть делать распорядки, касающиеся до врачевания во всей империи и до распространения науки медицинской, хирургии и всех частей, к тому принадлежащих». До организации Медицинской коллегии медицинское дело в России управлялось Аптекарским приказом, а с 1725 года – Медицинской канцелярией. Важным моментом деятельности вновь образованного учреждения стал контроль за аптеками как с целью предупреждения продажи медикаментов с истекшим сроком хранения: «во всех аптеках медикаменты в лекарства употребляемы были свежие… А ежели кто из Аптекарей дерзнет лежалые и испортившиеся медикаменты в лекарства употреблять, таковых штрафовать…», так и с целью точного составления лекарств, «чтоб по присылаемым в аптеки рецептам от Докторов, лекарей и прочих лечебную практику в России с позволения Коллегии имеющих, во всей точности лекарства составляемы были, не делая отнюдь нималейшей ни в чем против рецептов перемены»8. В 1764 Медицинской коллегии было дано право присваивать степень доктора медицины, но она этим правом пользовалась редко. Медицинская коллегия организовывала экспедиции для розыска отечественного лекарственного сырья и лекарственных трав. Также в 1775 году «Учреждением о губерниях» были введены Приказы общественного призрения. Они вводились для управления и развития приютов и учреждений народного образования (устройство и заведование народными школами, сиротскими домами, больницами, аптеками, богадельнями, работными и смирительными домами). Для увеличения финансирования приказов им было разрешено принимать вклады на хранение и выдавать ссуды под недвижимость и государственные процентные бумаги9.

По распоряжению Медицинской коллегии было написано несколько лечебников на русском языке; в 1778 году на латинском языке была издана общегражданская фармакопея, переведенная на русский язык в 1802 году Медицинская коллегия существовала до 1803 года, когда с образованием министерств она вошла в состав Министерства внутренних дел в качестве Экспедиции государственной медицинской управы10.

• 8    сентября 1802 года был утвержден Манифест Александра I «Об учреждении министерств». Министру внутренних дел подчинены: мануфактур коллегия (кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги), медицинская коллегия, главная соляная контора, главное почтовое правление, экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме дела

камеральнаго стола и печатания векселей, губернские правления и приказы общественного призрения, казенные палаты, по устройству и содержанию публичных зданий и по исчислению народонаселения.

• 7    января 1803 года утвержден штат Канцелярии МВД Российской империи, получивший название Департамента внутренних дел, первоначально состоявшего из четырех экспедиций, к ведению которых относились: народное продовольствие и соляная часть - Первая экспедиция. Спокойствие и благочиние - Вторая экспедиция. Совершенствование земледелия, государственные фабрики и заводы, добыча полезных ископаемых, состояние дорог - Третья экспедиция. Приказы общественного призрения, больницы, богоугодные заведения, тюрьмы - Четвертая экспедиция¹¹.

• 3 1 декабря 1803 года В.П.Кочубей представил на утверждение императора новый всеподданнейший доклад «О новом образовании Медицинского управления». Он был посвящен организации 3-й экспедиции Департамента министра внутренних дел – Экспедиции государственной медицинской управы. Медицинская коллегия упразднялась, ее дела передавались в Экспедицию государственной медицинской управы и Медицинский совет¹².

В 1806 году по инициативе Кочубея и Сперанского происходит реорганизация Министерства, смысл которой сводится к передаче в ведение МВД Почтового департамента, изменению структуры и функций Департамента внутренних дел, введению новых структурных подразделений низшего уровня - столов во главе со столоначальниками.

В штат Министерства внутренних дел помимо всего прочего входила Экспедиция государственной медицинской управы, которая подразделялась на два отделения. Первому отделению был поручен контроль за деятельностью всех медицинских чинов государства, включая вопросы аттестации и назначения на должность. Второе отделение занималось финансово-хозяйственной деятельностью. Кроме того, ей была подчинена типография управляемой Медицинской коллегии13.

В 1809 году Медицинский совет был переведен в ведение Министерства народного просвещения. При учреждении Министерства полиции в 1811 году и создании при нем Медицинского департамента был образован еще один Медицинский совет.

За Медицинским советом также закреплялось рассмотрение дел о скоропостижно умерших и ревизия наиболее сомнительных уголовных дел, производство химических анализов в интересах следствия. Круг хозяйственных задач был очерчен рассмотрением каталогов лекарств для армии и флота, утверждением проб аптекарских материалов, рассмотрением отчетов Департамента казенных врачебных заготовлений по употреблению лекарств14.

В 1811 году Экспедиция государственной медицинской управы преобразована в Медицинский департамент. Важнейшими направлениями его деятельности были:

• –    руководство местными органами управления здравоохранением (губернскими врачебными управами, созданными в 1797 году);

• –    организация борьбы с эпидемиями, проведение бесплатного оспопрививания; руководство учебными заведениями и их обеспечение учебными пособиями; кадровое и лекарственное обеспечение учреждений здравоохранения; приглашение иностранных врачей в Россию;

• –    производство в медицинские и фармацевтические звания; управление минеральными водами;

• –    разработка законодательных актов, организация судебной экспертизы; распространение медицинской литературы и инструментов;

• –    развитие фармации и аптечного дела¹⁵.

Медицинский департамент был разделен на две части: одно отделение ведало «делами распорядительными», другое занималось делами медицинской полиции и судебной медицины. В 1845 году было восстановлено счетное (статистическое) отделение. Хозяйственный департамент управлял лечебными заведениями и ведал делами приказов общественного призрения16.

Во второй половине XIX века здравоохранение и обеспечение права на здоровье в целом получило новый импульс в развитии. Следует отметить, что вторая половина XIX века характеризуется как эпоха больших перемен в общественной и политической жизни страны. Так, проводится судебная и земская реформы, отменятся крепостное право.

Земская реформа явилась частью преобразований во внутренней жизни страны, вызванных отменой крепостного права, и осуществлённых в 60-е-70-е годы XIX века. Реформа неизбежно вела к необходимости изменений в области центрального и местного управления.

Подготовительные работы по проведению земской реформы начались с 1859 года. Так, в марте 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана особая комиссия о губернских и уездных учреждениях. В её состав входили крупные чиновники из министерства юстиции, государственных имуществ, иностранных дел; председателем комиссии был Н. А. Милютин. В мае 1861 года работу комиссии возглавил граф Петр Валуев17.

Итогом работы комиссии стало принятие 1 января 1864 года «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с данным Положением Губернские и уездные земские учреждения ведали делами народного здравия, осуществляли деятельность по предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными18.

К концу XIX в. до 90% земских губерний уже было разделено на врачебные участки, число которых достигло 1440, а к 1910 году существовало уже 2686 земских участков19.

Для медицины периода империи был характерен избирательный подход, ограниченный доступ малоимущих слоев населения к медицинскому обеспечению, а также слаборазвитая сельская медицина.