Сити-менеджмент в России: условия эффективной работы

В исследовании показаны важность и опасность рисков заимствования любых зарубежных управленческих систем, отмечено влияние этих рисков на эффективность их работы. Целью статьи является анализ соответствия российской социально-политической реальности необходимым требованиям для эффективной работы института сити-менеджмента. Для реализации цели дан краткий анализ исторических предпосылок возникновения сити-менеджмента в США, основываясь на них, были выведены два фундаментальных требования, соответствие которым повышает шансы продуктивной работы сити-менеджеров: высокая гражданская активность населения и развитые горизонтальные связи между гражданами. Авторы анализируют соответствие российской городской реальности указанным требованиям и приходят к выводу о том, что несоответствие предложенным требованиям, необходимым для имплементации института сити-менеджмента, может привести к деформации системы взаимодействия муниципаль- ной власти и городского населения. Рассмотрена патерналистская концепция взаимодействия населения и власти, сделан вывод о том, что коммуникация власти и населения реализуется в рамках модели «патронаж-клиентела». Из-за несоответствия российской модели взаимодействия власти и народа описанным выше требованиям высока вероятность трансформации института сити-менеджмента и приобретения им характеристик, которые в краткосрочной и среднесрочной перспективе могут оказать отрицательное влияние не только на работу органов муниципальной власти, но и на взаимодействие населения с властью. В выводе сформулированы два альтернативных пути преодоления указанной проблемы.

Сити-менеджмент, муниципальное управление, социокультурные основания, муниципальная власть, городской совет, сити-менеджер, патернализм, властная вертикаль.

Современная российская власть в поисках эффективного способа решения структурных проблем местного самоуправления и повышения эффективности его работы предприняла попытку реструктуризировать систему местного самоуправления путем введения и активного форсирования процедуры избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. По аналогии с существующей в западных странах «со-ветно-управленческой» формой муниципального управления подобный порядок был охарактеризован как введение в муниципальных образованиях института сити-менеджмента, основной характеристикой которого является отказ от избираемого населением мэра в пользу нанятого по контракту управленца – сити-менеджера [1]. Декларируемыми целями введения подобной возможности стало повышение эффективности работы органов муниципального управления и деполитизация главы муниципального образования. Однако заимствование зарубежных управленческих систем влечет за собой множество рисков и препятствий их эффективной реализации в реалиях современной России. Эти риски заключаются в том, что система муниципального управления, заимствованная из западных управленческих систем, может функционировать не так, как задумано законодателем, и иметь социально-экономические последствия, которые сложно спрогнозировать. Одной из причин рисков является несоответствие самой институциональной системы современных городов требованиям, необходимым для реализации сити-менеджмента.

Цель данной статьи – рассмотреть условия, необходимые для эффективной работы института сити-менеджмента, основываясь на американском опыте, а также определить соответствие муниципальной системы России этим условиям, на основе чего можно сделать вывод о краткосрочных и среднесрочных перспективах работы сити-менеджеров в Российской Федерации.

Современное российское сообщество отреагировало на введение процедуры вступления в должность главы муниципального образования посредством конкурсного отбора, вопреки устоявшейся системе прямых выборов, как и ожидалось, противоречиво. Можно сказать, что в научном дискурсе преобладают позиции исследователей, которые можно условно разделить на две категории: противники и сторонники сити-менеджмента. Интерес к новой форме муниципального управления проявляют социальные науки, особенно политология, социология, экономика и науки об управлении. Предлагаем кратко рассмотреть позиции исследователей, уделивших внимание проблемам сити-менеджмента как новой формы муниципального управления.

Отрицательно настроенных в отношении сити-менеджмента ученых можно классифицировать по трем доминирующим позициям, в рамках которых акцентируется внимание на негативных последствиях отказа от прямых выборов главы муниципалитета в пользу назначения руководителя по ре- зультатам конкурсного отбора. Таковыми позициями являются:

• 1.    Несоответствие сити-менеджмента демократическим ценностям. Исследователи подчеркивают, что введение конкурсного отбора главы муниципального образования и отказ от участия кандидатов в прямых выборах приводят к нарушению конституционно закрепленного принципа независимости муниципальной власти от государственной [2]; игнорируют законодательное право муниципалитетов на выбор альтернативных процедур вступления в должность руководителя муниципального образования и навязывают удобную для государственной власти процедуру конкурсного отбора [3]. Эти проблемы приводят, по мнению противников сити-менеджмента, к достраиванию властной вертикали за счет включения в нее муниципального уровня [4].

• 2.    Низкий управленческий потенциал. В научном дискурсе встречаются утверждения о том, что сити-менеджер как управленец, назначенный по итогам конкурса, но не избранный населением города, будет отстранен от реальных нужд и забот народа, что, в свою очередь, приведет к отсутствию умения выбирать наиболее важные векторы муниципального развития. Основываясь на этом недостатке, может актуализироваться имитационная деятельность муниципальной власти, которая будет концентрироваться не на реальном решении проблем, а на представлении своей работы в выгодном свете [5].

• 3.    Невозможность осуществления долгосрочного развития муниципального образования. В связи с тем что порядок вступления в должность сити-менеджера характеризуется малым сроком его пребывания в должности и наличием у городских депутатов инструмента, позволяющего уволить неэффективного сити-менеджера, появляется опасность, что назначенный по результатам конкурса глава муниципального образования не сможет принимать управленческие решения, основываясь на долгосрочных перспективах развития города. Это, в свою очередь, может привести к тому, что сити-

• менеджер будет решать только краткосрочные задачи, но не сможет оптимизировать городскую инфраструктуру в целом и каким-либо образом повлиять на работу городских институтов за короткое время пребывания в кресле руководителя. Также появление новой формы муниципального управления при отсутствии муниципальных служащих должной степени адаптации к ней может привести к повышению конфликтогенно-сти в отношениях между администрацией и представительным органом муниципальной власти [6].

• 4.    Социально-экономические риски. Изменение процедуры вступления в должность главы муниципального образования может привести к тому, что она выйдет из прозрачного и легального пространства, гарантированного системой выборов, и станет более закрытой, а следовательно – потенциально коррупционной. В связи с отсутствием в некоторых регионах четко прописанных квалификационных требований, которыми должен обладать сити-менеджер, и четкой процедуры оценки соответствия компетенций кандидата у экономических и политических элит появится больше инструментов влиять на процедуру избрания главы муниципального образования [7]. Так как при сити-менеджменте у главы муниципального образования отпадает необходимость давать какие-либо предвыборные обещания, он не сможет приводить в действие механизм, который традиционно использовался главами муниципалитетов для получения средств на муниципальное развитие от федеральных политических партий и представителей экономических и политических элит разных уровней. Иными словами, ставится под вопрос социально-политический капитал нового руководителя муниципального образования [8].

Сторонники модели сити-менеджмента, в свою очередь, обосновывают пользу этой формы муниципального управления и в качестве аргументов ссылаются на основные сущностные отличия сити-менеджмента от традиционной формы муниципального управления. Среди таковых можно назвать разграничение хозяйственных и политических функций. Деполитизация муниципального управления является одним из основных принципов, благодаря которым возникла американская система сити-менеджмента. Актуализация этой необходимости в дискурсе муниципального управления России означает, что в обществе появляется необходимость разделить муниципальное управление, которое, по мнению исследователей, должно быть отдано профессионалам с управленческих образованием, а политика должна остаться на уровне партийной деятельности. Таким образом, следуя принципам рационализации управленческих процессов, происходящих в муниципальном управлении, будет уделяться больше внимания социально-экономическим проблемам городских пространств, в то время как политика отойдет на второй план [9]. После подобного разграничения, по мнению исследователей, произойдет экономия средств, которые были бы потрачены на выборы. Неэффективного сити-менеджера можно уволить и заменить на нового, что значительно проще, чем если бы главой муниципального образования стал избранный мэр [10]. При этом сторонники сити-менеджмента отмечают, что социально-политические последствия отмены процедуры назначения главы муниципального образования путем прямых выборов значительно переоценены, так как доверие к институту выборов на всех уровнях уже де-факто подорвано и население территорий не имеет высоких ожиданий от муниципальных выборов [11]. Сити-менеджер имеет возможность принимать непопулярные управленческие решения и не оглядываться на политическую подоплеку вопроса [12].

Подводя итог анализу научного дискурса, посвященного сити-менеджменту, можно сказать, что научное сообщество оставило без внимания целую группу вопросов. Во-первых, специалисты концентрируются на взгляде на институт сити-менеджмента «сверху» и рассматривают его в «идеальном» виде, не обращая внимания на то, как подобная реформа будет воспринята населением территорий. Не изучены риски вступления в должность сити-менеджера в обход мнения территориальных сообществ. Не рассмотрены особенности реализации сити-менеджмента в моноэтнических регионах. Большинство исследователей воспринимает сити-менеджмент, основываясь на своих политических предпочтениях, и не стремится разработать сколько бы то ни было универсальную методологию оценки его эффективности, ссылаясь лишь на политические риски его появления в муниципальных образованиях РФ. Мы хотим обратить внимание на то, что для успешного функционирования сити-менеджмента важно соответствие институциональной структуры регионов России требованиям, необходимым для полноценной работы новой формы муниципального управления. В рамках представленной работы мы постараемся заполнить эти лакуны, проанализировав зарубежный опыт реализации сити-менеджмента и предпосылки его создания. Тем самым мы планируем сформулировать основные социально-экономические требования, которым должен отвечать регион, куда имплементируется система сити-менеджмента.

Институт сити-менеджмента зародился в США. На момент начала работы первых сити-менеджеров они характеризовались средней и высокой степенью гражданского участия городских жителей [13]. Под гражданским участием мы понимаем активность жителей городского пространства, не ограничивающуюся политическим волеизъявлением, проявляющимся в голосовании за кандидатов в выборные органы власти. Гражданская активность в западном понимании проявляется в участии жителей города в социально важных направлениях, включающих в себя благотворительность, деятельность санитарно-гигиенического характера, природоохранную, волонтерскую деятельность, публичные слушания и т. д. Можно сказать, что только в городе с высокой гражданской активностью жителей может зародиться потребность в деполитизации института местного самоуправления. Стоит отметить тот факт, что отмена вы- боров главы муниципального образования в США не повлияла на гражданскую и политическую активность жителей, и лишение населения возможности голосовать не привело к проблемам легитимности муниципальной власти [14]. В России же, в свою очередь, наблюдается противоположная ситуация. Можно сделать вывод о том, что в условиях усиления тенденций политического абсентеизма и самоустранения народных масс от активной общественно-политической жизни единственной формой проявления политической воли жителей города нередко становится голосование на выборах различных уровней. Объясняется это, в первую очередь, культурно-ментальным кодом российского населения, характеризующегося патерналистским стилем мышления. Иными словами, жители городских пространств проявляют свою гражданскую и политическую активность лишь отдавая свои голоса на выборах в пользу кандидатов, которые, по их мнению, должны решать все их проблемы [15]. Низкая гражданская и политическая активность российского населения – давняя проблема, с которой пытается бороться власть, но в настоящий момент можно сказать, что она является исторически и политически обоснованной, и в краткосрочной и среднесрочной перспективе радикального изменения произойти не сможет. Следовательно, одно из основных условий эффективной работы института сити-менеджмента не выполнено, что может оказать влияние на эффективность работы сити-менеджмента в российских городах [16].

Для того чтобы лучше понять, почему высокая гражданская активность так важна для эффективной реализации управленческих инициатив сити-менеджмента, стоит обратиться к основному механизму взаимодействия российского населения с властью на любом из ее уровней. Этот механизм реализуется в рамках модели патронажа-клиенте-лы, характеризующейся тем, что население участвует в общественной и политической жизни (ходит на выборы) не ради реализации какой-либо идеи и актуализации своей политической воли, а для получения кон- кретных благ в краткосрочной перспективе [17]. Иными словами, модель взаимодействия власти и населения носит патерналистский характер, в котором гражданин «отдает» свой голос за какого-либо кандидата в обмен на предоставление конкретных благ, получаемых в краткосрочной перспективе. Подобная модель взаимодействия имеет место также в регионах Российской Федерации, где гражданская активность населения ограничивается приходом на выборы. Стоит отметить, что даже такая схема взаимодействия приходит в упадок, так как в связи с укреплением властной вертикали и актуализацией авторитарных тенденций в современной российской политической реальности происходит постепенное отторжение граждан от политического участия и трансформация их из формальных политических акторов фактически в реципиентов, пассивно принимающих инициативы власти [18]. Это позволяет нам сделать вывод о том, что отсутствие в российской социально-политической жизни партнерских отношений власти и народа и преобладание патерналистской модели взаимодействия можно считать серьезными препятствиями для эффективной работы сити-менеджмента.

Исходя из сказанного выше, можно перейти ко второму фундаментальному требованию для эффективной имплементации института сити-менеджмента в реалиях Российской Федерации. Этим требованием выступает наличие развитых горизонтальных связей городских жителей. Под горизонтальными связями в контексте данной статьи мы понимаем отношения между жителями города, реализуемые в рамках добровольного и осознанного включения населения муниципальных образований в некоторую общность, подразумевающую объединение людей примерно равного социального статуса в организации, обладающие различной степенью формализован-ности, преследующие социально-важные и общественно-полезные цели. В реалиях США высокая гражданская активность приводит к интенсификации горизонтальных связей между гражданами, что, в свою оче- редь, обеспечивает создание, поддержку и эффективное функционирование подобных организаций. В американской практике муниципального управления общественные организации могут быть важным связующим звеном между сити-менеджером и населением. В связи с тем что в городах, во главе которых стоит сити-менеджер, отсутствует такое явление, как «предвыборные обещания», очень важным следует считать возможность власти получать своевременную обратную связь, которую и обеспечивают общественные организации. Помимо этого, они исполняют контролирующую функцию, следят за соблюдением муниципальной властью ее обещаний и защищают права жителей городских пространств [19]. В современной России низкая гражданская активность населения становится следствием того, что общественные организации теряют какую-либо общественно-политическую потенцию. Это, в свою очередь, позволяет утверждать, что в условиях, когда население лишено возможности высказывать свою политическую волю на выборах и не имеет возможности и желания проявлять свою гражданскую активность, наступает ситуация, когда сити-менеджер просто не может своевременно получать обратную связь от населения и определять наиболее важные проблемы города, чтобы направлять ресурсы на их решение [20].

Подводя итог, отметим, что несоответствие двум указанным выше требованиям формирует риски неэффективной работы сити-менеджеров, в связи с чем институт сити-менеджмента оказывается перед проблемой недостижения поставленных перед ним целей. В связи с этим актуализируется необходимость наладить полноценный контакт с населением городских пространств и найти способ вовлечь их в общественную жизнь, либо найти альтернативный способ и следовать по пути принятия решений, основанных не на нуждах населения, которые узнаются непосредственно от получателей муниципальных услуг, а на собственном видении сити-менеджером сложившегося характера муниципальных проблем. Считаем, что функционирование института сити-менеджмента в его «каноничном» виде, заимствованном из США, в России невозможно, т. к. наблюдается несоответствие самой структуры гражданского и политического взаимодействия населения российских городов требованиям советно-управленческой системы. Из этого следует, что в ближайшее время сити-менеджмент как модель муниципального управления пройдет стадию трансформации и адаптации под российские условия, что с большой вероятностью изменит его, превратив из системы, декларирующей аполитичность муниципальной власти и ее нацеленность на профессионализацию, в структуру, направленную на укрепление властной вертикали, поддержку авторитарного управления в муниципальном управлении, которое интенсифицирует процесс общественно-политического самоустранения населения. Таким образом, в проанализированном качестве институт сити-менеджмента окажет отрицательное влияние на гражданскую и политическую активность населения муниципальных образований, усилив процесс его отторжения от каких-либо рычагов социальных изменений.