Служебная тайна как элемент обеспечения национальной безопасности России

В текущем году исполняется тридцать лет с момента принятия Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»1, существенно изменившего многие ранее существовавшие подходы к вопросам оборота наиболее значимой для государства информации и обеспечения ее защиты от противоправного распространения. Можно смело утверждать, что данный законодательный акт открыл новую эпоху в нормативном регулировании отношений в области защиты информации, в том числе образовав новый институт административного, а затем и информационного права.

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 4 имевшимся в советский период потребностям в защите государственно-значимой информации.

При описании данной системы также следует иметь в виду тот факт, что любой правовой институт ограничения в доступе к информации имеет дуалистическую природу – он не только устанавливает правила, на основании которых определяются категории защищаемой информации, но и определяет организационно-правовой механизм их защиты. В советский период в рамках системы под названием «государственные секреты» такой механизм был единым. Это относилось к организации делопроизводства, пересылке носителей информации в документированном виде, а также к ее передаче по защищенным каналам связи. Едиными были и нормативно определенные условия хранения таких сведений, допуска к ним должностных лиц и работников, а также уничтожения носителей сведений, утративших свою практическую актуальность.

Такая система была понятна, удобна и отвечала одному из главных критериев в обеспечении безопасности информационных потоков в государственных органах – должной защите информации на уровнях, когда она еще не приобрела свойство государственной тайны, но уже не может распространяться открыто. Предоставление возможности руководителям административных ведомств на союзном и союзно-республиканском уровнях самостоятельно определять состав своих ведомственных секретов также отвечало потребностям в обеспечении должной защиты государственно-значимой информации.

Однако было бы существенным преувеличением утверждение, что существовавший порядок был абсолютно правильным. В советский период государственный аппарат был «серьезно болен» излишней секретностью, что явилось следствием затяжной холодной войны, отсутствия

Достоинства появившейся довольно целостной системы правового регулирования можно перечислять довольно долго, однако практически незамеченным остался один негативный факт, породивший немало проблем правового и организационного характера, последствия которого не устранены и до настоящего времени, а именно фактическая ликвидация в связи с принятием данного законодательного акта института служебной тайны.

Следует отметить, что система отнесения сведений к государственной и служебной тайне в нашем государстве прошла сложный эволюционный путь, выразившийся в возникновении и нормативной легитимации категории «государственные секреты», являющейся обобщенной по отношению к категориям «государственная тайна» и «служебная тайна». Начиная с 70-х гг. ХХ в., к государственной тайне стали относить сведения, имевшие степень секретности «особой важности» и «совершенно секретно», к служебной тайне – степень секретности «секретно».

Такая градация имела определенные правовые последствия, в том числе исключение уголовного преследования за противоправное распространение сведений, составляющих служебную тайну, если это не было связано с передачей такой информации субъектам, имеющим иностранную юрисдикцию. Совет Министров СССР своим постановлением довольно четко определял категории сведений, относимых к государственной тайне с указанием, какие именно сведения имеют гриф «особой важности», а какие – «совершенно секретно», а министерства и ведомства самостоятельно определяли категории информации, которым должна была присваиваться степень секретности «секретно». Именно эти сведения и являлись служебной тайной. В результате образовалась довольно органичная двухуровневая система засекречивания, удовлетворявшая четких критериев, на основании которых возникала действительная необходимость в засекречивании сведений, а также устойчивых традиций скрывать максимальное количество информации.

Проблемы функционирования института служебной тайны в период становления современного российского государства и более поздний период

Начало 90-х гг. прошедшего столетия ознаменовалось революционными изменениями во многих сферах государственной жизни, в том числе и в информационной. Лозунг информационной открытости государства перед обществом довольно быстро сменил ранее существовавшую атмосферу секретности, стали рассекречиваться архивные документы, перешли в разряд открытых многие статистические данные, открыто на страницах периодической печати и в кинофильмах стали раскрываться многие ранее закрытые методы деятельности правоохранительных органов, в том числе и методы оперативно-розыскной деятельности, заговорили о многих новых видах вооружения и военной техники, о международной политике и т. д.

В этих условиях ареал государственной и служебной тайны неизбежно должен был уменьшаться, что и произошло. Разработчики Закона Российской Федерации «О государственной тайне» и парламентарии в тот период рассудили вполне здраво, четко обозначив границы государственной тайны и отодвинув в сторону служебную тайну как институт довольно сложный, не имеющий нормативно-определенных критериев (он был, фактически, ликвидирован путем отнесения информации, защищаемой посредством грифа «секретно», к государственной тайне).

С этого момента институт служебной тайны прошел сложный путь. Чего только стоила попытка сделать ее гражданско-правовым институтом, объединив с коммерческой тайной (ныне утратившая силу ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации), которая не могла увенчаться успехом в силу принципиальных различий в правовой природе служебной и коммерческой тайн, хотя они присутствуют в довольно значительном числе федеральных законов, в том числе принятых значительно позже того момента (2008 г.), когда данная категория была исключена из текста части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг»2 в ч. 2 ст. 20 предоставляет право финансовому уполномоченному запрашивать у финансовой организации «разъяснения, документы и (или) сведения, связанные с рассмотрением обращения, в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, банковскую тайну, тайну страхования или иную охраняемую законом тайну». Наличие служебной тайны в этом перечне возможно рассматривать только в контексте полного непонимания ее правовой природы.

Непонимание законодателем действительного предназначения служебной тайны можно проиллюстрировать также на примере Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»3, где в одном случае служебная тайна упоминается в связке с государственной тайной (п. 3 ч. 4 ст. 8), как это и должно быть, но далее (ч. 4 ст. 9) она упоминается вместе с коммерческой тайной и «иной тайной», что ставит ее в один ряд с этим цивилистическим институтом и многочисленными иными

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 4 интегрированный характер, в итоге приводя к появлению обобщенных сведений, обоснованно имеющих наивысшие степени секретности. Служебная тайна должна являться второй ступенькой снизу на этом интеграционном пути. И эту очевидную истину подтвердил вышеуказанный Федеральный закон.

Роль и место служебной тайны в профильном законодательстве государств – членов Организации Договора о коллективной безопасности Рассматривая роль и место служебной тайны в общей системе информации ограниченного доступа, нельзя не отметить, что идея отнесения грифа «секретно» к государственной тайне нашла отклик далеко не во всех государствах, образовавшихся после распада Советского Союза. Наши ближайшие военные союзники по Организации Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ) в своем профильном законодательстве оставили подход к служебной тайне, существовавший в советский период и описанный выше.

Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах» (ст. 16) устанавливает, что «государственные секреты подразделяются на две категории: государственную тайну и служебную тайну. При этом государственная тайна – это сведения, в результате разглашения или утраты которых могут наступить тяжкие последствия для национальной безопасности Республики Беларусь. Служебная тайна – сведения, в результате разглашения или утраты которых может быть причинен существенный вред национальной безопасности Республики Беларусь. Служебная тайна может являться составной частью государственной тайны, не раскрывая ее в целом»5. Соответственно, сведениям,

системами ограничения в доступе к информации, которые не имеют собственных правил отнесения информации к категории конфиденциальной (вторичными правовыми системами ограничения в доступе к информации).

И вот, наконец, Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 172-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороне”» вводится новое понятие «служебная тайна в области обороны». К данной категории должны относиться «сведения, которые образуются при осуществлении полномочий органами государственной власти Российской Федерации, функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями по организации и выполнению мероприятий в области обороны, распространение которых может нанести вред при выполнении указанных мероприятий». Закрепляется также, что «перечень сведений, отнесенных к служебной тайне в области обороны, содержит не отнесенные в установленном порядке к государственной тайне и не являющиеся общедоступными сведения о мероприятиях в области обороны»4.

Анализируя эти правоположения, легко понять, какую правовую нишу в данном случае занимает служебная тайна: она является буферной информационной областью между государственной тайной и общедоступной информацией в сфере обороны. Именно эта область общественных отношений и должна являться действительным предназначением служебной тайны.

Во многих случаях сведения, относимые к государственной тайне, образуются путем обобщения информации, находящейся в открытом доступе, когда она, поднимаясь по «ступенькам государственной лестницы», на каждой носит все более отнесенным к государственной тайне, присваиваются степени секретности «особой важности» и «совершенно секретно», а сведениям, отнесенным к служебной тайне, – «секретно».

Точно такая же правовая логика заложена и в Законе Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-I «О государственных секретах», согласно нормам которого государственная тайна – сведения военного, экономического, политического и иного характера, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности Республики Казахстан (ст. 1)6. В свою очередь служебная тайна – сведения, имеющие характер отдельных данных, которые могут входить в состав государственной тайны, разглашение или утрата которых может нанести ущерб национальным интересам государства, интересам государственных органов и организаций Республики Казахстан.

Закон Кыргызской Республики от 15 декабря 2017 г. № 210 «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» определяет данную категорию как «информацию, хранящуюся и перемещаемую любыми видами носителей, затрагивающую обороноспособность, безопасность, экономические, научнотехнические и политические интересы Кыргызской Республики, подконтрольную государству и ограничиваемую специальными перечнями и правилами, разработанными в соответствии с настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Кыргызской Республики»7 (ст. 1).

Сведениям, составляющим государственную тайну в Кыргызской Республике, присваиваются грифы секретности «особой важности» и «совершенно секретно», сведениям, составляющим слу- жебную тайну – «секретно». При этом служебная тайна имеет характер отдельных сведений, относящихся к государственной тайне, и не раскрывает их полностью.

Закон Республики Таджикистан от 26 июля 2014 г. № 1095 «О государственных секретах» вообще не содержит внутреннего подразделения на государственную и служебную тайну, определяя государственные секреты как «защищаемые государством сведения, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности и обороноспособности Республики Таджикистан»8 (ст. 1). Часть 2 ст. 22 данного законодательного акта определяет, что «сведениям, составляющим государственные секреты, присваиваются грифы секретности “особой важности”, “совершенно секретно” и “секретно”». В данном случае категория «государственная тайна» заменена категорией «государственные секреты». Во всем остальном Закон Республики Таджикистан «О государственных секретах» по логике своего построения и содержанию ближе к Закону Российской Федерации «О государственной тайне».

Более интересная ситуация сложилась в Республике Армения. В соответствии с Законом от 30 декабря 1996 г. № ЗР-94 «О государственной и служебной тайне», который действовал до 2023 г., государственной тайной являлись те сведения в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, внешнеразведывательной, контрразведывательной, оперативноразведывательной области деятельности, которые охраняются государством и распространение которых может привести к тяжелым последствиям для безопасности Республики Армения. Соответственно, служебной тайной являлись те сведения, в областях предусмотренных выше, которые охраняются государством и распространение которых может принести вред безопасности Республики Армения. Устанавливалось также, что «такие сведения, как правило, содержат факты, составляющие часть государственной тайны, однако сами по себе не раскрывают государственную тайну»9 (ст. 2).

Иными словами, правовая логика данного законодательного акта повторяла подходы, принятые в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Кыргызской Республике. В связи с принятием Закона Республики Армения от 24 марта 2023 г. № ЗР-49 «О государственной тайне» к последней предписано относить «сведения, продукцию или материалы в военной сфере или сфере внешних отношений или экономики, науки и техники или разведывательной, внешней разведывательной, контрразведывательной, оперативно-разведывательной деятельности Республики Армения, которые охраняются и защищаются государством, и распространение которых может причинить ущерб национальной безопасности или интересам Республики Армения»10. Вместо категории «служебная тайна» введено понятие «служебная информация ограниченного распространения», к которой относятся «сведения, продукция или материалы, касающиеся деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, юридических лиц, должностных лиц Республики Армения, не относящиеся, согласно настоящему Закону, к сведениям, содержащим государственную тайну, которые содержат элементы государственной тайны, однако сами по себе не раскрывают государственную тайну, и распространение которых может негативно отразиться на обороне, национальной безопасности, внешних сношениях, политических и экономических интересах, охране правопорядка Республики Армения».

Для сведений, составляющих государственную тайну, устанавливаются степени секретности «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно», для служебной информации ограниченного распространения – пометка «для служебного пользования».

Таким образом, законодатель Республики Армения перешел к правовой системе, принятой в Российской Федерации, за тем исключением, что оборот сведений с пометками «для служебного пользования» в нашем государстве на законодательном уровне, к сожалению, пока не урегулирован.

На правовом пространстве ОДКБ мы имеем два существенно отличающихся подхода: Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Армения не воспринимают служебную тайну как категорию, близкую к государственной тайне, а Республика Беларусь, Республика Казахстан и Кыргызская Республика занимают позицию, сохранившуюся с советского периода. Кто же из них прав?

Как полагает автор данной работы, включение служебной тайны в систему государственной тайны является подходом, в большей мере отвечающем интересам национальной безопасности, чем любой иной подход.

Служебная тайна в области обороны в Российской Федерации

Рассмотрим категорию «служебная тайна в области обороны». Если изначальный перечень сведений, составляющих государственную тайну, определен на уровне федерального закона, то право отнесения сведений к служебной тайне в области обороны принадлежит руководителям федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых федеральным

Сибирское юридическое обозрение. 2023. Том 20, № 4

ного приказом Росгвардии от 27 декабря

законом предусмотрена военная служба (при наличии такой информации). Иными словами, каждый из руководителей административных ведомств, в которых предусмотрена военная служба, вправе формировать перечни сведений, отнесенных к служебной тайне. Единственным критерием для включения в такие перечни является возможность соотнесения содержания сведений с вопросами обороны.

На момент написания данной работы подготовлено и утверждено четыре таких перечня: в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Министерстве обороны Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации. Они имеют разный объем. Наиболее подробный из них, перечень Минобороны России, содержит 689 позиций. Анализ содержания таких перечней в рамках небольшой научной работы невозможен, однако многие положения их небесспорны. Например, вызывает сомнения соотносимость с вопросами обороны «сведений, раскрывающих данные о потребности и наличии технических средств военнополитической работы» (п. 688 Перечня, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 17 января 2022 г. № 2211) или «сведений и данных, раскрывающих содержание лицензионных договоров, заключенных Росгвардией в целях предоставления права использования результатов интеллектуальной деятельности при выполнении контрактных обязательств» (п. 60 Перечня, утвержден-

2021 г. № 48012).

Все указанные перечни подлежат открытому опубликованию, что хорошо соотносится с принципами информационной открытости органов государственной власти перед обществом, однако, как представляется автору, в большей мере такое законодательное решение обусловлено тем, что в данной области административных и информационных отношений сходятся интересы значительного числа субъектов и ограничение в доступе к содержанию таких актов может создать дополнительные затруднения в их правомерной деятельности.

Для всей информации предусмотрена единая ограничительная пометка «для служебного пользования» и довольно примитивный уровень ее защиты, который сводится, в основном, к предотвращению ее открытой публикации. Однако сколько-нибудь существенные юридические санкции за такие действия пока отсутствуют и вряд ли в обозримом будущем появятся.

В результате мы имеем нормативно очерченный довольно существенный объем государственно-значимой информации, затрагивающий важнейшую в настоящий период сферу военного и оборонного строительства, который, как представляется, будет иметь тенденцию к увеличению, и совершенно примитивный механизм защиты этой информации, не соответствующий ее ценности для государства.

Заключение

Активная фаза военного противостояния между Российской Федерацией и коалицией государств, входящих в НАТО, будем надеяться, через некоторое время прекратится, но это совершенно не означает, что прекратится разведывательное противоборство – оно будет только нарастать. Средства получения необходимой информации из различных источников, подключенных к сети Интернет и передающих сигналы в радиоэфир, показывают экспоненциальный рост своего совершенствования. И в этих условиях важным является не только обозначение круга защищаемой информации, но и выстраивание действенных механизмов защиты этих сведений в различных информационных