Собственные доходы местных бюджетов как важный элемент самостоятельности местного самоуправления

Еще в 2013 г. президент РФ в своем послании четко дал всем понять и на историческом примере земских реформ показал, как важно иметь сильное местное самоуправление: «кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны» [1].

Сильное местное самоуправление может послужить основой последующих преобразований в государстве, являясь своего рода фундаментом. Проводимая реформа местного самоуправления с момента ее начала (2003 г.) вызывала ряд неоднозначных выводов в свой адрес. И до настоящего времени однозначной оценки проводимой реформы нет. Н. С. Тимофеев в своей статье, посвященной к 150-летию земства, характеризует местное самоуправление как мечту. «С ним связывают надежды, его проклинают и отрицают, когда они не реализуются, и стараются в очередной раз реформировать» [2].

Всем известно, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований [3].

Однако в собственные доходы местных бюджетов входят не только местные налоги. Согласно Бюджетному кодексу [4], к собственным доходам бюджетов относятся:

• -    налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

• -    неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований [5];

• -    доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций [5].

В структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной, в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц. Доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика. Например, в одном из районов Республики Бурятия в 2006 г. в структуре доходов налоговые доходы составляли 10,5 % от общей суммы, неналоговые доходы — 1 %, безвозмездные поступления 88,5 %. В структуре собственных доходов основными источниками, формирующими доходную часть консолидированного бюджета, являются налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 70,8 % в общей сумме собственных доходов, налоги на совокупный доход 12,3 %, налоги на имущество 5,7 %, государственная пошлина 3,6 %, штрафные санкции 3,6 %. Безвозмездные поступления из республиканского бюджета составили 99,9 % к утвержденному годовому плану на 2007 г. [6].

В 2012 г. ситуация фактически не изменилась, налоговые доходы составили 96,2 %. Темп роста налоговых доходов к исполнению прошлого года составил 226,5 % (без учета поступлений по декларации НДФЛ — 107,1 %). Наибольший удельный вес в структуре собственных доходов занимает н алог на доходы физических лиц (92 %). По сравнению с 2011 г. темп роста составил 244,7 % (без учета поступлений по декларации НДФЛ — 109,9 %) [6]. Важное значение для местного бюджета также продолжает иметь налог на доходы физических лиц. Однако Л. И. Пронина [7] в своей статье отмечает, что в целом для всех муниципальных образований с 2014 г. был снижен норматив зачисления НДФЛ (основного налогового дохода) в местные бюджеты (табл. 1).

Таблица 1

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты Российской Федерации за 2000–2012 гг., %

Собственные доходы местных бюджетов, несомненно, могут выступать гарантом самостоятельности местного самоуправления, однако возникает необходимость четкого разграничения в понимании, что является «собственными доходами», где будут учитываться только те доходы, которые согласно законодательству попадают напрямую в местный бюджет, как налог на имущество физических лиц и земельный налог, однако список должен быть увеличен налоговыми и неналоговыми доходами, исключая межбюджетные трансферты в виде субсидий, субвенций.

Проблемы российского законодательства в области формирования местных бюджетов местного самоуправления заключаются в следующем:

Во-первых, в распределении компетенции и объемах финансирования как между субъектом Федерации и местным самоуправлением, так и между федеральной властью и субъектами Федерации.

Во-вторых, в определенной степени гетерогенности в уяснении сущности местного самоуправления или же, говоря другими словами, в отсутствии единообразного понимания развития муниципальной власти. Для решения проблем в выбранной сфере местного самоуправления необходимо четкое осмысление собственно самостоятельности местного самоуправления, каким образом оно может достигаться, обеспечиваться и каким путем надо развивать законодательство в данной сфере. Как отмечают многие исследователи в области местного самоуправления, важно само понимание, что такое местное самоуправление и каким оно должно быть, главное значение при этом имеет единообразное понимание местного самоуправления в Российской Федерации.

Следует отметить, что существует определенная цель, закрепленная в Конституции РФ: обеспечить самостоятельность местного самоуправления, отделить ее от государственной власти. Для достижения этой цели считаем необходимым обозначить, что конкретно является собственными дохо- дами местных бюджетов, и определить, что должно способствовать самостоятельности местного самоуправления.

В существующей действительности федеральная власть может обеспечить самостоятельность местного самоуправления путем предоставления финансовой свободы, методом перераспределения доходной части местного бюджета, путем наполнения местного бюджета в большей части налоговыми поступлениями, независимо от федерального центра и от решений на уровне субъектов Федерации. Однако существует опасность развития на местах проблем нерационального распределения местного бюджета, которое может быть остановлено жесткой системой проверок со стороны надзорных органов, тут должна возрасти роль надзора со стороны финансово-контрольных органов и правоохранительных органов, главным образом прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением федерального законодательства и контроль со стороны общественности. Другой вариант — уменьшить количество полномочий на местном уровне, без уменьшения существующего финансирования за счет нефинансируемых полномочий. При этом следует учитывать нормы Конституции РФ, а также принципы организации местного самоуправления в РФ. Следующим вариантом может быть движение законодателя по сбалансированности местного бюджета путем уравновешивания финансирования, однако в первую очередь мы можем столкнуться с такой проблемой, какая и существует и по сей день, это вариант, когда самостоятельность местного самоуправления ставится в еще большую зависимость от государственной власти, т. е. фактически ничего не изменится или же даже усугубится.

Президент РФ в своем Послании Федеральному собранию РФ в 2013 г. сказал, что «считает важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах» [1].

После Послания президента последовало принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136–ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], где уточняется ряд общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления. Указанный закон был направлен на реализацию Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г.

В Послании Президента Российской Федерации, прозвучавшем 4 декабря 2014 года [9], уже были обозначены иные проблемы, поставлены новые цели, актуальные для Российской Федерации на сегодняшний день. Однако проведение реформы местного самоуправления остается неизменно важным для Российской Федерации, поскольку при любой политической ситуации в мире и в стране, в регионах должно быть сильное местное самоуправление.

В целях обеспечения бюджетной сбалансированности необходимо принятие мер, направленных на увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и доходной части местных бюджетов, при этом избежав соблазна поставить органы местного самоуправления в зависимость региональным и федеральным властям.