Содержание и пути разрешения научной дискуссии о закрытом характере перечня муниципального имущества: к десятилетнему юбилею определения Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О

Научные споры и дискуссии о различных аспектах режима муниципальной собственности не утихают с самого момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1], законодательно оформившего один из ключевых принципов муниципальной реформы - так называемого, «функционального характера» муниципального имущества.

Муниципальное имущество именуется в специальной литературе "функциональным" имуществом ввиду того обстоятельства, что перечень объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований, носит исчерпывающий характер, поскольку исчерпывающий характер носит и перечень функций муниципальных образований [2, C. 87.].

В рамках данного подхода считается, что все объекты, находящиеся в муниципальной собственности, должны служить определенным целям, а именно решению вопросов местного значения.

В отечественной науке сформировалась целая школа исследователей -приверженцев узкого толкования положений статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указывающих, что в «отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе N 131-ФЗ установлены исчерпывающие виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию либо отчуждению» [3, С. 9].

Аналогичная точка зрения представлена и мнением М.В. Жабреев, считающего, что «Новый Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений» [4, С. 57.].

В противовес позициям вышеназванных исследователей сформировалась альтернативная группа ученых и практиков, не единожды выступавших с трибун различного рода круглых столов, конференций и страниц периодических научных изданий, и указывающих на то, что закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса [5].

Существенная группа муниципалов-практиков в течение всех последних пятнадцати лет поддерживали мнение о том, что принцип закрытого перечня муниципального имущества не только порождает сложность с определением состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, но и существенно ограничивает возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований. По их мнению, реализация этого принципа и неверно по сути своего толкования, и реально существенным образом сокращает экономическую основу местного самоуправления [6, С. 35].

На практике узкое толкование положений статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ напрямую негативно сказывалось на возможностях муниципалитетов использовать муниципальное имущество в целях стимулирования экономической активности на их территории.

Достаточно консолидированной оказалась и позиция депутатского корпуса муниципалитетов, суть которой, можно свести к тому, что установленный 50-й статьей 131-го Закона закрытый перечень муниципального имущества Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержит ограничения, которые не учитывают всего многообразия местных условий и создает дополнительную острейшую проблему формирования имущественной базы муниципалитетов в ситуации и без того сложного хода реализации реформы местного самоуправления [7].

Казалось бы, все вопросы в отношении проблемы толкования рассматриваемой нормы было призвано снять вынесенное 2 ноября 2006 года Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О [8] в резолютивной части которого прямо указано, что «статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований».

Отдельно определено, что вышеназванная статья в узком ее прочтении и толковании является нарушающей конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Вместе с тем, несмотря на достаточно определенную и твердую позицию Конституционного Суда РФ, научное сообщество до настоящего момента не считает данный вопрос до конца и исчерпывающим образом решенным, а дискуссию завершенной.

В частности, проведенное автором настоящей статьи в ходе ее подготовки теоретическое исследование показывает наличие массы научных публикаций, датированных более поздней чем ноябрь 2006 года датой, в которых ученые продолжают не соглашаться и дискутировать рассмотренный вопрос.

К числу принципиально несогласных ученых следует отнести В.И. Глинку [9], О.А. Дементьеву [10], Л.А. Чердакову [11], А.И. Галкина, С.Г. Еремина, Г.М. Кадырову, С.Е. Прокофьеву, О.В. Панину, С.Г. Еремина [12] и др.

В заключение статьи, констатируя окончательную неразрешенность рассматриваемого вопроса, автор считает возможным указать на три пути возможного его разрешения.

Первый вариант предлагается депутатским корпусом и заключается в позиции, согласно которой, предметом законодательного регулирования могло бы стать ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества [7].

Второй путь был предложен еще в 2006 году участниками "Круглого стола" "О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления" и заключается в том, что «необходима разработка усилиями Минрегиона России и Минэкономразвития России с участием заинтересованных министерств и ведомств методических рекомендаций (отраслевых нормативно-правовых актов) для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа» [6].

Идея третьего варианта принадлежит В. С. Мокрому и заключается в том, что «положения Федерального закона N 131-ФЗ диктуют необходимость принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета, формирования и состава муниципального имущества» [13].

По мнению автора настоящей статьи последний вариант заслуживает наибольшего внимания и ошибочно не был учтен законодателем, так как по настоящий момент подобный федеральный закон разработан не был.