Содержание эффективности местного самоуправления

Конечной целью местного самоуправления выступает осуществление интересов личности, по сравнению с государственным управлением данная цель уточняется только по отношению к уровню (круг полномочий), территории (только муниципалитет) и кругу вопросов (перечень вопросов местного значения). Определенность конечной цели в непосредственном выражении при таком понимании не достигается, между тем, она необходима, поскольку интересы личности как цель местного самоуправления разноплановы. В условиях ограниченности ресурсов должно обеспечиваться их распределение между различными сферами использования, соответствующими, в общем приближении, достижению цели общего порядка. Такое распределение, при соответствии направленности использования ресурсов общей цели, может, в наиболее общем приближении, рассматриваться как эффективность местного самоуправления, но для практического достижения эффективности необходима ее большая определенность по содержанию.

Категория эффективности в местном самоуправлении во многом близка к экономическому пониманию, но для организации конечной целью всегда выступает прибыль, как следствие, эффективность в количественном представлении может рассматриваться в виде функции прибыли от затраченных ресурсов. При известной ограниченности ресурсов (доступное количество ресурсов известно и постоянно) и постоянной отдаче может строиться модель оптимизации прибыли через отдачу ресурсов, соответствующая задаче линейного программирования. В динамическом варианте также существуют оптимизационные возможности, которых эффективность местного самоуправления лишена в отсутствие строго определенного результата, который описывался бы критерием конечного результата.

Он может быть представлен только описательно через осуществление интересов личности, но такая характеристика эффективности местного самоуправления неизмерима, поэтому существующие подходы к оценке эффективности местного самоуправления выстраиваются на основе измерения частных результатов. Это описание ожидаемых эффектов реализации ключевых вопросов местного значения, например, строительства дорог или детских садов, организации движения общественного транспорта. Показатели сопоставимы с другими муниципалитетами то- го же региона, как следствие, имеют стимулирующее значение для муниципального управления, поскольку существенно более низкие результаты могут толковаться как неэффективность решения местных вопросов.

Правовую основу составляют положения ч. 1 ст. 18.1 Закона «О местном самоуправлении» [1] и Показатели эффективности местного самоуправления [2]. Уточняться они могут на региональном уровне.

Данный подход имеет строго определенную управленческую направленность, но несовершенен в отсутствие четко выраженного конечного критерия эффективности. Определенность содержания эффективности местного самоуправления отсутствует и в теоретическом понимании.

В практическом отношении ее предлагается рассматривать через объем привлеченных инвестиций [3], мнение населения [4] либо в динамике показателей эффективности [5].

Оценка эффективности необходима, поскольку критерии ограниченности ресурсов по количественным характеристикам для муниципалитетов различаются (муниципалитеты имеют разные бюджеты), существует «внутренняя конкуренция» при распределении ресурсов (ограниченность ресурсов).

Описывая бюджет муниципалитета как ресурсы, можно уточнить содержание эффективности местного самоуправления в соответствии с рисунком 1.

Рис. 1. Содержание эффективности местного самоуправления

Ключевым свойством эффективности местного самоуправления является невозможность количественного представления итоговой цели, в том числе, через функцию частных целей, которыми выступают результаты управления в отдельных сферах, отвечающих понятию вопросов местного значения. Рейтинговая оценка возможна, но она не может служить оптимизационным критерием при распределении ресурсов, поскольку формируется субъективно, как следствие, может быть определено количество ресурсов на достижение каждой цели, но оно не является оптимальным по отношению к результату при ограниченности ресурсов в отсутствие возможности его количественной оценки.

Проблема неопределенности общего критерия отдачи имеет решающее значение для эффективности местного самоуправления, при наличии описания частного результата, например, количества мест в детских садах. Она может решаться через переход от описательных (общая цель) к количественным характеристикам на более низком уровне, но такой подход не гарантирует полноты описания исходной цели (отдельные вопросы местного значению могут не решаться или управление может вестись неэффективно в общем понимании) и оптимальности использования ресурсов.

Критерий оптимальности может существовать только по отношению к общей цели, поскольку существует конкуренция ресурсов между частными целями и в силу отсутствия строгого соотношения между частными результатами. Для них, например, для показателей занятости или обновления коммунальной инфраструктуры, частные критерии могут устанавливаться. Для этого используются единичные расценки, например, устанавливаться стоимость ремонта километра водопровода, даже при отсутствии прямой оценки критериев отдачи с определенной достоверностью может быть построена эмпирическая функция. Достоверность определяется постоянством набора переменных ресурсов и эффективности их использования.

Иначе говоря, при необходимости можно установить отдачу ресурсов даже для вопросов местного значения с неизвестными единичными расценками при условии определенности результата, но результаты по частным целям между собой не соотносятся, поскольку имеют различное выражение, например, километры газопровода и число мест в детских садах. Это и определяет проблему оценки эффективности местного самоуправления с позиций общей цели.

Одним из используемых сегодня вариантов решения этой проблемы является использование программно-целевого метода, не предполагающего описательные характеристики цели общего уровня при определенности и разноплановом измерении частных результатов, но, учитывая изначальную сферу применения этого метода, он эффективен при наличии строго определенной цели, которая должна быть достигнута к определенному времени. Иначе говоря, это должен быть конкретный результат, а в сфере местного самоуправления это возможно только по частным целям, причем, как правило, при их достаточной определенности на описательном уровне. Недостатком метода является отсутствие критерия оптимальности в отсутствие возможности описания целевой функции.

В современных условиях это имеет ключевое значение вследствие «внутренней конкуренции», когда необходимо распределять использование бюджета на достижение множества целей, причем использование оптимизационных моделей возможно только по критериям ограничений. Например, могут быть установлены минимальные объемы затрат на менее значимые цели частного порядка, тогда оптимизация, по существу, ведется в два этапа с распределением доступных ресурсов в условиях «внутренней конкуренции» между приоритетными результатами. Такое распределение может вестись и с использованием анализа иерархий, но, при наличии критериев отдачи для частных результатов, значимость иерархий также имеет описательные свойства.

Уточнено содержание эффективности местного самоуправления. В отличие от сферы бизнеса, конечная цель не имеет количественного выражения, что составляет ключевую проблему с точки зрения оптимизации использования ограниченных ресурсов и конечного выражения эффективности местного самоуправления по соотношению цели и затрат. Возможен переход от оптимальной цели общего порядка к частным целям, которые имеют измеримые результаты, но при этом не гарантируется оптимальное распределение ресурсов между частными целями. Ограничения ресурсов известны, если рассматривать как ресурсы местный бюджет, может быть установлена частная отдача ресурсов по отношению к отдельным результатам, хотя он имеет переменный характер. Ключевую проблему оценки эффективности местного самоуправления составляет обоснованность иерархий частных результатов с позиций общей цели, поскольку она прямо влияет на распределение ресурсов.