Соотношение антикоррупционного мониторинга и контроля в законодательстве субъектов Российской Федерации

Регулирование антикоррупционного мониторинга в российском законодательстве сопровождается его правовой институционализацией, которая базируется на устоявшихся в правоотношениях по противодействию коррупции понятиях и категориях. Нередко различие между смежными терминами, используемыми в проектировании соответствующего направления государственной политики, проводится по содержательным признакам, не получившим формально-юридического закрепления. Между тем в зарубежной и российской науке указанные проблемы достаточно подробно исследованы, а знаниях о них систематизированы.

Сложность сопоставления антикоррупционного мониторинга с комплексом близких по смыслу категорий вытекает из специфики разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации, что на примере Российской Федерации приобрело определяющее значение. Так, антикоррупционный контроль вовсе не выделен в качестве терминологической единицы в имеющемся законодательном материале, но отдельные его элементы содержатся в действующих правовых нормах. Напротив, мониторинговые меры активно развиваются в законодательстве субъектов РФ, причём далеко не в едином механизме регулирования, что обнажает потребность в проведении соотношения между данными понятиями.

Материалы и методы

Специализированное восприятие антикоррупционного мониторинга сводится к комплексу измерительных средств, позволяющих выявить реальное состояние коррупции на определённой территории или в заданной сфере общественных отношений [4, с. 119]. В таком терминологическом выражении мониторинговые меры могут быть использованы в качестве способов осуществления контроля в отношении специализированных видов деятельности [9, с. 2017].

Между тем изначальное предназначение антикоррупционного мониторинга как института законодательства в области противодействия коррупции заключается в проектировании управленческими средствами планируемой эффективности публичной политики в данном направлении, в том числе при помощи обоснования корректировки существующих способов предупреждения совершения преступлений коррупционной направленности [8, с. 165; 12, с. 106].

Однако существенным совпадением указанных теоретических осмыслений антикоррупционного мониторинга служит наличие профессиональной составляющей в деятельной активности государства и общества по оценке коррупционных угроз, что охватывает широкий пласт информации, требующей особых методик сбора, верификации, аккумулирования, анализа и последующего использования. Поэтому и мониторинг, и контроль в публичном управлении принято рассматривать как компетенцию соответствующих органов, организаций и должностных лиц, определённых в законодательстве и детализированных на подзаконном уровне [1, с. 50; 5, с. 27].

Таким образом, в методологическом значении антикоррупционный мониторинг раскрывается в двух смыслах — инструментальном и системном. В частности, в первом значении мониторинговые меры призваны наделить уполномоченных субъектов средствами измерения коррупции, установления её причин, динамики или статики, а также методами оценки правоприменения инструментов антикоррупционной политики [2, с. 425; 13, с. 58]. В системном методологическом выражении значение приобретает распределение таких полномочий между максимальным количеством участников с соблюдением принципов объективности и независимости сбора, анализа и обобщения специальных сведений, позволяющих проектировать данное направление государственной политики [6, с. 724; 11, с. 77].

Впрочем, в зарубежных научных публикациях антикоррупционный мониторинг раскрывается в более широком понимании, обоснованном организационными аспектами публичного и частного контроля в отношении коррупционных фактов [16; 19; 22]. При этом иностранные учёные экстраполируют значение финансово-правовых механизмов такого контроля, позволяющего получить разнообразную информацию для текущего и последующего мониторинга коррупции [14; 21].

Результаты и обсуждение

Термин «антикоррупционный контроль» среди авторитетных зарубежных научных публикаций используется в значении «контроля коррупции» [15; 20], который включает в себя базовые элементы антикоррупционного мониторинга, поскольку направлен на обобщение многочисленной информации о правонарушениях, имеющих коррупционную направленность [17; 23]. Тем не менее, сам по себе антикоррупционный контроль представляется комплекс мер по получению подобных сведений и их сопоставлению с нормативными условиями осуществления определённых видов деятельности (преимущественно публично-правового характера — государственная и муниципальная служба, реализация прямых и делегированных публичных полномочий и др.) [3, с. 22; 7, с. 41].

Придание антикоррупционному контролю системного значения приводит к формированию основного комплекса средств предупреждения коррупции посредством её выявления, пресечения и применения мер юридической ответственности. Однако антикоррупционный мониторинг не преследует таких целей, хотя и предполагает, что установленные в ходе его реализации коррупционные факты должны получить правовую оценку либо правоохранительными органами (при наличии состава преступления или административного проступка), либо иными уполномоченными органами (в рамках обеспечения служебной дисциплины и профилактики коррупционных правонарушений).

Кроме того, в процессе осуществления мониторинговых мер анализируются как противоправные действия, так и иные формы коррупционного поведения, которые не формализованы действующим законодательством, но могут повлиять на динамику коррупции в определённом секторе экономики или на определённой территории. Так, антикоррупционный мониторинг в криминологическом выражении направлен на измерение социального мнения к проявлениям коррупции, на мотивы граждан, их предрасположенность к потенциальному коррупционному поведению и субъективное отношение к состоянию действующей системы противодействия коррупции [10, с. 138].

Однако соотношение контроля и мониторинга проводится не по социологическим параметрам соответствующих видов деятельности, а по юридическим рамкам регулирования общественных отношений, составляющих их предмет. В частности, в законодательстве субъектов РФ антикоррупционный мониторинг раскрыт в плоскости специализированных правоотношений, которые обладают признаками одной из форм антикоррупционного контроля, осуществляемой на постоянной основе и выражающейся:

• —    в сборе и оценке сведений о нарушениях коррупционного характера;

• —    анализе условий их совершения;

• —    текущем и последующем использовании данной информации для конструирования управленческих практик по противодействию коррупции.

В качестве примера следует обратиться в п. 1 ст. 11 Закона № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»1, в котором антикоррупционный мониторинг отличается от соответствующего вида контроля целевой направленностью на проведение постоянного анализа, наблюдения и построения прогноза состояния коррупции. Названные действия призваны выявить степень эффективности проводимой республиканскими властями государственной политики в области противодействия коррупции.

Аналогичный вариант прослеживается в Законе № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области»2, в котором контроль не обозначен в качестве постоянной меры, а мониторинг сводится к прогнозу, анализу и наблюдению практического воплощения областной антикоррупционной политики и коррупциогенных факторов, что в обобщённом виде требует проведения специальной оценки, т. е. установления критериев эффективности правового регулирования данных отношений и соответствующей управленческой деятельности.

Впрочем, отсутствие в законах субъектов РФ прямого указания на антикоррупционный контроль и мониторинг не позволяет однозначно констатировать, что данные направления политики по противодействую коррупции отсутствуют. Так, Закон N 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае»3 содержит преимущественно нормы-принципы, призванные организовать работу высших органов региональной власти и должностных лиц по прогнозированию состояния коррупции, в том числе с учётом реализуемых мер противодействия ей.

Заключение

Антикоррупционный мониторинг и контроль, являясь правовыми институтами федерального законодательства, сближается их методологическая составляющая, которая заключается в необходимости измерения состояния коррупции в определённой сфере или на определённой территории. Соотношение данных категорий должно проводиться как по сложившимся социологическим критериям, так и по юридическим рамкам регулирования этих видов деятельности. Вместе с тем в законодательстве субъектов РФ антикоррупционный мониторинг понимается как система специализированных правоотношений, которые обладают признаками одной из форм антикоррупционного контроля, осуществляемой на постоянной основе. При этом данная деятельность выражается в сборе и оценке сведений о нарушениях коррупционного характера, анализе условий их совершения, а также в текущем и в последующем использовании подобной информации для конструирования управленческих практик по противодействию коррупции.