Соотношение земельного и гражданского законодательства

Проведение земельной реформы и усложнение правового регулирования общественных отношений по поводу использования и охраны земельных участков, признание земельных участков объектами недвижимого имущества, гражданского оборота привели к возникновению в российской юридической науке не утихающей дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений.

Для начала обратимся к действующему законодательству. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Подпунктом 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплено, что акты земельного законодательства основываются на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения норм гражданского и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Однако ни гражданским ни земельным законодательством не определены критерии, которые бы позволили четко разграничить сферы действия обеих отраслей законодательства в регулировании земельных имущественных отношений. Это приводит к тому, что «общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства сегодня нет»[1]. Мнения авторов разнятся, что приводит к существованию различных точек зрения по данному вопросу.

К первой, «цивилистической» группе можно отнести ученых, которые в вопросе регулирования земельных правоотношений отдают приоритет нормам гражданского законодательства. К числу основателей этой группы можно отнести И.С. Ковалеву[2], Е.А. Суханова[3].

Представитель данного направления В.А. Дозорцев, сделал радикальный вывод об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому: поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота»[4].

По мнению Е.А. Суханова право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), то есть имеют публично-правовую природу[5].

Ко второй группе следует отнести авторов, предлагающих сохранение приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель. Так, возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права»[6].

Возражая Е.А. Суханову, М.М. Бринчук утверждает, что актами экологического законодательства, а не Гражданским кодексом регулируются отношения собственности на природные объекты, и земля, как и другой природный объект, как публичное благо не может быть «нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)». «Регулирование оборота земельных участков, находящихся в частной собственности, может осуществляться гражданским правом строго в рамках его предмета (имущественные отношения купли-продажи земель, их наследования, дарения и т.п.) и лишь с учетом норм земельного права, в том числе и по использованию и охране земель. Применительно к использованию и охране земель, включая находящиеся в частной собственности, нормы земельного права доминируют над нормами гражданского права»[7].

По мнению С.А. Боголюбова: «... законодателю не следует уходить от выверенной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, ч. 2 ст. 4 ВК РФ и в других федеральных природо-ресурсных законах»[8]. Он подчеркивает, что включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные участки, на участки недр в ГК РФ путем перенесения их из ЗК РФ и других природо-ресурсных законов лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, сделает его более подвижным, часто дополняемым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона в части охраны и использования земель и иных природных ресурсов[9].

На наш взгляд рассмотрение земельных участков как обычное имущество недопустимо, как и чисто цивилистический подход к праву собственности на них. Земля - ценность особого рода. Это продукт природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть достоянием народа. Кроме того земля - категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. Помимо этого она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля - основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество - дом, одежду [10].

Поэтому, как верно отмечала И.А. Иконицкая, «условием оптимальности земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами. И в этом заключается особенность норм земельного права»[11].

Игнорирование вышеуказанного обстоятельства является причиной формулирования предложений о том, что из Земельного кодекса РФ «необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса - устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли «как основы жизни и деятельности человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву...» [12].

Однако нелогично разделять три составные части указанных в п. 1 ст. 1 ЗК РФ представлений о земельном участке как объекте природы, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества. Более того, правовой режим земельных участков определяется межотраслевыми институтами, включающими нормы различной отраслевой принадлежности (нормы земельного, гражданского, экологического, градостроительного права и т.д.). Отсюда следует невозможность разделения земельных и гражданско-правовых отношений, возведения некого «разделительного барьера» между нормами этих отраслей права. Подобные попытки расчленения единого правового режима земельных участков на части означают упрощенное понимание особенностей взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности, составляющих межотраслевые институты, и обедняют понимание реального состояния данной сферы общественных отношений.