Соответствует ли Конституции Российской Федерации принцип федерализма в законодательном регулировании административной ответственности?

Принцип федерализма представляет собой универсальное начало, предполагающее широкую децентрализацию правового регулирования и государственного управления по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Данный принцип, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, распространяется на административное и административно-процессуальное законодательство, в том числе на законодательство об административных правонарушениях.

Вопросы федерализма в законодательстве об административных правонарушениях освещены в работах А. П. Шергина, М. С. Студеникиной, Б. А. Старостина, М. Я. Масленникова, К. Г. Филанта, И. В. Максимова, Б. В. Рос-синского, Я. В. Васильевой и других ученых. Эта тема исследуется и нами.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) принцип федерализма напрямую не провозглашен, однако логически вытекает из ряда норм КоАП РФ, устанавливающих разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

Обоснованную обеспокоенность научного сообщества вызывает вопрос о легитимности данного принципа. Неоднозначное отношение к этому принципу демонстрирует и судебная практика, выводы которой зачастую трактуются искаженно. Существующие в науке позиции, подтверждающие или опровергающие легитимность принципа федерализма в административной ответственности, не могут претендовать на роль завершения правовой дискуссии, поскольку представляются недостаточно полными.

Принцип федерализма в административной ответственности рассматривается во взаимосвязи, прежде всего, с материальным законодательством об административных правонарушениях. Разграничение федеральной и региональной компетенции в области производства по делам об административных правонарушениях зачастую исследуется как самостоятельная проблема. Мы убеждены, что вопросы федерализма в законодательстве об административных правонарушениях должны рассматриваться комплексно.

Посредством логического и индуктивного метода, а также методов юридической герменевтики формулируются следующие гипотезы. Во-первых, предлагается разделение принципов федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности ввиду разных оснований их конституционно-правовой легитимности. Во-вторых, определяется, что наименее уязвимой является конституционно-правовая легитимность принципа федерализма в процессуальном регулировании административной ответственности. В-третьих, отмечаются методологические и логические ошибки, допускаемые при уяснении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) по данной проблеме. В-четвертых, определен смысл правовых позиций КС РФ, касающихся вопроса легитимности принципов федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности. В-пятых, дается предположение о существовании прямо неназванных в КоАП РФ, но выводимых из правовых позиций КС РФ предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, некоторые элементы которых можно выявить в ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ.

Структурирование принципа федерализма в административной ответственности как основа решения вопроса его легитимности

Административная ответственность является одним из немногих видов юридической ответственности, допускающих децентрализованное регулирование и правоприменение. Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, продолжая сложившуюся в советском административном праве традицию, предусматривает участие субъектов федерации в определении противоправности и наказуемости административных правонарушений.

В рамках проведенных ранее исследований установлено, что суть принципа федерализма в административной ответственности заключается в полицентризме законодательного регулирования и правоприменения, выраженном в дифференциации возможностей публичной власти федеративного государства по обеспечению законности посредством административной ответственности, применительно к специфике субъектов федерации и с учетом местной специфики1.

Принцип федерализма напрямую не провозглашен ни в КоАП РФ, ни в большинстве других отраслей законодатель-ства2. Данный принцип выводится, прежде всего, из положений ст.ст. 1.1, 1.3, 1.3.1 КоАП РФ, предусматривающих разграничение федеральной и региональной компетенций.

Закрепление принципа федерализма в КоАП РФ не означает бесспорность существования данного принципа. Ряд правоведов воспринимает данный принцип как не согласующийся с требованиями Конституции Российской Федерации, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона РФ, предполагающей возможность ограничения прав и свобод человека не иначе как федеральным законом [1, с. 68]. Предусмотренные региональным законодательством административные штрафы, налагаемые во внесудебном порядке, также воспринимаются отдельными авторами как нарушение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ³. Пункт «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, по предположению М. Я. Масленникова, не предназначался для административной ответственности, поскольку в термин «административное законодательство» разработчики текста Конституции вкладывали совершенно иной смысл, имея в виду «только позитивное, сугубо управленческое законодательство, исполнительно-распорядительную деятельность» [2, с. 30]. Что интересно, М. Я. Масленников не отрицал конституционную легитимность регионального законодательства об административных правонарушениях, но отрицал его легитимность с позиций неконституционных предписаний ст. 1.3 КоАП РФ, которые, по справедливому замечанию автора, «фактически лишили субъекты РФ права в законодательном порядке решать административно-процессуальные вопросы, не решенные федеральным законодательством» [2, с. 31].

Как отмечается в науке, «наделение субъектов РФ законодательной компетенцией в вопросах административной ответственности давно вызывает ощутимое неприятие среди представителей отечественной юридической науки, продиктованное соображением его конституционной несостоятельности» [3, с. 9] (курсив наш. – Т. З. ). Если «ощутимое неприятие» регионального законодательства об административных правонарушениях, защищающего отношения, предусмотренные ст. 72 Конституции РФ, можно понять (КоАП РФ мог бы совместить все составы административных правонарушений, посягающих на предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ), то как быть с защитой предметов ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ)? Федерация их защищать не вправе. А в отсутствие ответственности нет и общеобязательности правовых актов, принятых по предметам ведения регионов.

Большинство ученых не использует в своих работах термины «принцип федерализма» или «федерализм», говоря лишь о полномочиях субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Наибольшее внимание уделяется вопросам материального регулирования административной ответственности. Процессуальные же нормы многие административисты не рассматривают с позиции проблемы легитимности принципа федерализма.

Но принцип федерализма в административной ответственности, как следует из ст.ст. 1.3, 1.3.1 и некоторых норм разделов III и IV КоАП РФ, представляет собой сложную правовую конструкцию, касающуюся и материальных, и процессуальных отношений в области административной ответственности.

В материальных нормах КоАП РФ и законодательства субъектов РФ, принцип федерализма предполагает разгра- ничение федеральной и региональной компетенций по определению противоправности и наказуемости деяний как административных правонарушений. В процессуальных же нормах данный принцип предполагает разграничение компетенции федеральных и региональных субъектов административной юрисдикции (чч. 2–5 ст. 1.3, пп. 2–6.1 ч. 1, чч. 4 и 5 ст. 1.3.1 КоАП РФ).

Материальный и процессуальный аспекты принципа федерализма в административной ответственности имеют не только неодинаковое, несопоставимое содержание, но и разные основания легитимности. Думается, что проще обосновать легитимность процессуального аспекта принципа федерализма в административной ответственности.

Существование субъектов административной юрисдикции, хотя бы в части мировых судей [4] и должностных лиц органов исполнительной власти РФ, передающих мировым судьям дела об административных правонарушениях, согласуется со ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей разделение властей. Во взаимосвязи с ч. 2 ст. 11 Основного закон РФ, определяющей осуществление населением субъекта РФ публичной власти как государственную власть, эта норма предоставляет конституционную гарантию наличия в субъектах РФ собственных органов исполнительной и судебной власти, относительно обособленных от органов исполнительной и судебной власти публично-правового образования высшего порядка – Российской Федерации. Следовательно, это нерушимая⁴ гарантия формирования субъектами РФ собственных органов административной юрисдикции.

Функциональное единство федеральной и региональной систем субъектов административной юрисдикции гарантируется ч. 2 ст. 77 и ч. 3 ст. 118

Конституции РФ, устанавливающих, соответственно, единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и судебную систему Российской Федерации. Можно сказать, что федеральные и региональные субъекты административной юрисдикции в своей совокупности образуют функциональную подсистему единой системы публичной власти.

Что касается сомнений в легитимности внесудебного наложения административных штрафов субъектами региональной административной юрисдикции, то уместно вспомнить ряд правовых позиций КС РФ, обосновавших непротиворечие Конституции РФ внесудебного порядка наложения денежных взысканий при условии последующего судебного контроля5, что предполагает проверку законности и обоснованности результата административного усмот-рения6 [5]. Но даже если согласиться с противниками внесудебных штрафов, процессуальный аспект принципа федерализма в административной ответственности никуда не денется, пока за органами исполнительной власти субъектов РФ будут оставаться полномочия по выявлению таких административных правонарушений и передаче дел о них мировым судьям.

Легитимность материального аспекта принципа федерализма в административной ответственности обоснована в трудах многих административистов, изучавших проблему установления административных правонарушений в законах субъектов РФ. В их работах дается иное тол- кование конституционных положений, которыми их оппоненты обосновывали нелегитимность полномочий регионов [6, с. 4–5; 7]7. По сути, доводы сторонников легитимности материального аспекта принципа федерализма в административной ответственности сводятся к признанию вторичности законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях по отношению к КоАП РФ. Базовыми гарантиями законности являются установленные КоАП РФ допустимые виды административных наказаний, а также предельные величины административного штрафа, которые субъект РФ не вправе увеличить [8, с. 152]. Мы согласны с этой точкой зрения.

Разное содержание и разные основания легитимности материального и процессуального аспектов принципа федерализма в административной ответственности позволяют предположить существование раздельных принципов федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности. Этому могут способствовать идеи о самостоятельности (или хотя бы обособленности) административно-процессуального права [9; 10, с. 95]. Если доводы о легитимности принципа федерализма в процессуальном регулировании административной ответственности звучат достаточно убедительно, то для поддержки доводов о легитимности принципа федерализма в материальном регулировании административной ответственности необходимо обращение к судебной практике.

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 2 ющей Конституцией РФ. Любопытно, что такой же довод ранее был отклонен Верховным Судом Российской Федерации (далее – ВС РФ) в схожем деле¹⁰. Следовательно, полномочия субъектов РФ в области административной ответственности до пересмотра федерального законодательства об административных правонарушениях строились по типу конкурирующей компетенции.

Определением № 145-О установлены сохраняющие актуальность условия правомерности правового регулирования административной ответственности в субъектах РФ. В науке нередко цитируется часть правовой позиции, согласно которой субъект РФ « не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений , регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона , и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам» [12, с. 18] (курсив наш. – Т. З. ).

При этом авторы зачастую цитируют и первую часть правовой позиции, в соответствии с которой субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения . При отсутствии федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование [13, с. 36] (курсив наш. – Т. З. ).

Вопрос легитимности принципов федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 145-О

Как выразилась М. С. Куликова, перефразировавшая слова Г. Харта: «Трактуй одинаковые случаи одинаково при одинаковых социально-экономических условиях, и разные – по-разному при разных» [11, с. 67]. Суды в условиях несовершенства законодательства своими правовыми позициями призваны содействовать выстро-ению надлежащей правоприменительной практики, учитывая при этом социальноэкономические условия. Но правовые позиции должны быть еще и согласованными, принимающими во внимание позиции высших судов.

Особенную важность судебная практика имела до вступления в силу КоАП РФ. Например, в ряде судебных решений судов общей юрисдикции отмечалось, что полномочия субъектов Российской Федерации исчерпывающе определены ст. 6 КоАП РСФСР⁸. Вместе с тем эта статья не имела никакого отношения ни к представительным органам субъектов РФ, ни к самим субъектам РФ.

Ошибочность правовой позиции судов общей юрисдикции показало Определение КС РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О9 (далее – Определение № 145-О), напомнившее о необходимости соотносить положения законодательства с действу-

Из этого следует, что субъекты РФ могут устанавливать административную ответственность при наличии федеральных законов, регулирующих «те же правоотношения » , но одновременно не вправе устанавливать административную ответственность в рамках предмета совместного ведения, когда уже есть федеральный закон, принятый по данному вопросу в рамках этого предмета . Думается, это нарушает логический закон исключенного третьего, в соответствии с которым среди двух противоположных высказываний истинным может быть только одно.

Кроме того, разве могут «те же правоотношения» быть вне одного и того же предмета ведения? Если могут, то тогда нарушается логический закон соотношения части («то же правоотношение») и целого («тот же предмет ведения»). Ведь федеральные законы могут приниматься лишь по вопросам ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ. Только в рамках «тех же предметов совместного ведения», предусмотренных ст. 72 Конституции РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ могут приниматься по «тем же правоотношениям».

Поэтому мы считаем не вполне верным вывод, будто бы субъект РФ не вправе установить административную ответственность за нарушение региональных норм, принятых в соответствии с федеральными нормативными правовыми актам [14, с. 119]. Иначе региональные нормы об административной ответственности за нарушение региональных норм в сфере благоустройства11, охраны здоро-вья12 и подобных должны быть признаны недействующими, ведь на федеральном уровне уже есть Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»13 и т. д.

Проблема заключается в неточном, ограничительном толковании текста Определения № 145-О. «Те же правоотношения», регулируемые федеральным законом, – это регулятивные , позитивноуправленческие отношения, на защиту которых и направлена конкурирующая компетенция в области административной ответственности. А федеральный закон «по данному вопросу» в рамках предметов совместного ведения, о наличии которого говорит КС РФ при формулировании запрета вторгаться в компетенцию РФ, – это федеральный законодательный акт, содержащий нормы административной ответственности. Вторжением будет подмена уже имеющихся норм федерального законодательства об административных правонарушениях, посягательство на уже реализованную федеральную компетенцию, которую некоторое время суды не возбраняли, что уже нами отмечалось¹⁴. Не будет вторжения при установлении охраны тех правоотношений, которые государство не защитило.

Определение № 145-О было принято до вступления в силу КоАП РФ в условиях множественности федеральных законов об административной ответственности. Отсутствие конкретного административно-правового запрета за нарушение даже федеральных норм позволяло субъектам РФ самостоятельно полностью защищать «те же правоотношения», о которых говорилось в Определении № 145-О, даже урегулированные федеральными правовыми актами15.

Следовательно, правовая позиция КС РФ о допустимости административноделиктного регулирования субъектами РФ, изложенная в Определении № 145-О, предопределяет требование согласованности законов субъектов РФ об административных правонарушениях нормам федерального регулятивного законодательства и запрещает подмену уже существующих федеральных норм об административных правонарушениях, не препятствуя восполнению пробелов административно-правовой защиты. В своей совокупности они определяют конституционно-правовую легитимность развитой конкурирующей компетенции РФ и ее субъектов.

КС РФ не подменяет законодателя, а лишь определяет допустимость (то есть легитимность) как действующего федерального законодательства, так и возможных законодательных решений [15, с. 337]. Формулируя условия легитимности материального аспекта принципа федерализма в административной ответственности, КС РФ не препятствует уточнению разграничения предметов ведения.

В связи с этим действующий КоАП РФ предусматривает право субъекта РФ защищать лишь собственные и муниципальные акты. Полагаем, что конституционноправовых препятствий закрепления конкурирующей компетенции по защите федеральных норм нет.

Вопрос легитимности принципов федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 137-О

Мы не исключаем и ограничительное толкование законодателем выводов, данных в Определении № 145-О, что выражается в использовании в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ категории «вопросы, имеющие федеральное значение», смысл которой КоАП РФ не раскрывает. Его раскрыл КС РФ в своем Определении от 8 апреля 2004 г. № 137-О16 (далее – Определение № 137-О): вопросы федерального значения ограничены предметами ведения РФ в соответствии со ст. 71 Конституции РФ.

Пленум ВС РФ, вопреки Определению № 137-О, использовал расширительное толкование спорной категории, указав, что субъектами РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской

Федерации17. То есть к исключительному ведению РФ относилось установление административно-правовой защиты любым федеральным нормам, независимо от того, по каким предметам они приняты. В науке мнения также разделились [16, с. 242; 17, с. 89].

Любопытно, что Определение №137-О содержит следующую интересную позицию: «…субъекты Российской Федерации, вопреки утверждению заявителя, не лишены статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации полномочий по установлению административной ответственности , в том числе в определенных сферах финансового регулирования»¹⁸ (курсив наш. – Т. З. ). Значит, Определением № 137-О явно подтверждена легитимность конкурирующей компетенции в области материального регулирования административной ответственности в части средства частичного преодоления пробелов в федеральной административно-правовой защите. Выходит, что выводы КС РФ, изложенные в Определении № 145-О, были ошибочно истолкованы федеральным законодателем, правоприменителем и административно-правовой наукой в качестве ограничивающих предметы ведения субъектов РФ.

Возможно, стоит говорить о прямо неназванных в КоАП РФ, но выводимых из правовой позиции, данной в Определении № 137-О, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, охва- тывающих отношения, предусмотренные ст. 72 Конституции РФ.

Некоторые элементы предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях можно вывести из ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ. Тем не менее полноценное деление предметов ведения на три блока¹⁹ будет возможно лишь при внесении уточняющих поправок в КоАП РФ.

Полагаем, что наиболее точно выраженными предметами совместного ведения в области законодательства об административных правонарушениях в действующем КоАП РФ может быть установление административной ответственности за нарушение нормативных актов федеральной территории (п. 3.1 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1.2 ч. 1 ст. 1.3.1), а также определение административно-юрисдикционных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 5 ст. 1.3, чч. 3–5 ст. 1.3.1) и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (ч. 3 ст. 1.3, пп. 3, 4 ч. 1 ст. 1.3.1).

Помимо этого, в ст. 1.3.1 КоАП РФ могут иметься как элементы совместного ведения РФ и ее субъектов (в части защиты отношений, предусмотренных ст. 72 Конституции РФ), так и элементы ведения субъектов РФ (в части защиты отношений, предусмотренных ст. 73 Конституции РФ), опосредующие принцип федерализма в материальном регулировании административной ответственности.

К сожалению, правовая позиция, изложенная в Определении № 137-О, также была понята иначе в контексте искаженного ограничительного толкования Определения № 145-О. Так, О. В. Панкова упомянула правовую позицию, изложенную в Определении № 137-О в части уточнения категории «вопросы, имеющие федеральное значение» [18, с. 49]. Но здесь же автор, игнорируя позицию КС РФ о возможности преодоления субъектом РФ пробелов КоАП РФ, пишет: «Наличие в федеральном законодательстве нормы, регулирующей общественные отношения в сфере ведения Российской Федерации, а также в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, исключает возможность установления в региональном законе нормы об административной ответственности в этой сфере» [18, с. 54]. Согласиться с этой точкой зрения мы можем лишь частично: субъект РФ действительно не вправе вмешиваться в отношения, перечисленные в ст. 71 Конституции РФ, но ограничение административно-деликтного регулирования по вопросам ст. 72 Конституции несовместимо с институтом совместного ведения. Это демонстрирует позиция, изложенная в Определении № 137-О, относительно допустимости преодоления пробелов Особенной части КоАП РФ.

Ссылка О. В. Панковой на Определение КС РФ от 1 декабря 2005 г. № 429-О20 [18, с. 54] (далее – Определение № 429-О), напомнившей об условиях правомерности опережающего регулирования, не подтверждает конституционность ограничения региональной компетенции по этому вопросу. Региональные законы, как отмечает КС РФ, «не должны противоречить федеральным законам, в том числе Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях».

Каким же федеральным законам не должны противоречить законы субъектов РФ об административных правонарушениях, если КоАП РФ уже назван? Именно регулятивным, касающимся «тех же правоотношений», о чем сказано в Определении № 145-О. Значит, наличие федерального регулятивного закона не препятствует административно-деликтному регулированию в субъекте РФ. «Не должен противоречить» не равно «не должен сохранять свою силу и подлежит утрате силы». Наконец, в мотивировочной части Определения № 429-О имелась ссылка на правовую позицию, изложенную в Определении № 137-О, которая, как напомнил КС РФ, «сохраняет свою силу».

Заключение

Таким образом, мы приходим к следующим выводам.

Во-первых, принцип федерализма в административной ответственности можно разделить на принципы федерализма в материальном и процессуальном регулировании административной ответственности. Эти принципы различаются не только по своему содержанию, но и по основаниям конституционной легитимности.

Во-вторых, менее уязвимой представляется легитимность принципа федерализма в процессуальном регулировании административной ответственности, поскольку большинством ученых не оспариваются полномочия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ возбуждать дела об административных правонарушениях, передавать их по подведомственности судьям либо самостоятельно назначать административное наказание в виде предупреждения.

В-третьих, выявлена неточность в толковании научным сообществом, судебной практикой и законодателем правовых позиций КС РФ, касающихся легитимности принципа федерализма в административной ответственности.

В-четвертых, обосновано, что, вопреки придаваемому смыслу, правовые позиции КС РФ исходят из признания развитой конкурирующей компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области административной ответственности, в том числе опережающего регулирования административной ответственности и преодоления пробелов Особенной части КоАП РФ.

В-пятых, обосновано возможное существование напрямую неназванных в КоАП РФ, но выводимых из правовых позиций КС РФ, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Данные предметы частично опосредуются через отдельные положения ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, однако о полноценном существовании предметов совместного ведения в КоАП РФ можно говорить только после внесения соответствующих поправок в Кодекс.